深圳宝安区“两城”产业及先进制造城空间规划研究
引言
深圳宝安区“两城”是宝安制造业的集中区，产业相似度高、企业网络联系复杂，如何理解企业在区域层面的生产自组织网络，摸清不同企业空间需求，有针对性地进行空间、配套和政策供给？复杂的产权关系及现行更新模式导致大量公共配套无法落地，历史欠账严重，城区环境品质低，企业留不住人。如何优化现行更新模式，统筹公共资源？
本次规划以产业和空间两条线索为切入点，对企业、园区空间和公共配套等进行综合评价，以坚持政府主导、坚持有机更新、坚持共享发展、坚持民生为本为目标，构建产业、科创和空间三个生态系统，提出规划实施路径，制定行动计划。
一、规划背景与挑战
1.1 规划背景
（1）项目范围
深圳“两城”，即先进制造产业城和科技创新产业城。位于深圳宝安区，贯穿松岗街道、沙井街道和福永街道，占地约76平方公里，是深圳及粤港澳大湾区最密集、多元的制造企业集聚区。其中，先进制造城位于“两城”西侧，占地约38平方公里。
（2）现实挑战
产业长期锁定在国际价值链中低端环节：“两城”产业发展路径依赖明显，主要依托成熟的加工产业链，实现产品升级换代，如手机、计算机、视听、家用电器等整机出口占全区电子信息产品出口的70%以上。但先进集成电路、新型显示、高端传感器、数控系统等关键核心技术不足，核心基础器件电子元器件等进口占全区电子信息产品进口74.5%，难以真正抢占新兴产业竞争的制高点。
空间长期锁定在收租经济，园区碎片化和集约度低：近几年，基地面临诸多现实挑战。如该地区城市更新以“工改商住”类型居多，“工改商住”城市更新项目48个，占地比例仅50%，严重挤压制造业生产空间，也影响实体经济和企业家信心；超过90%企业以租赁为主，严重制约企业总部落地、产能扩张、资本及设备投放。拥有土地的企业平均效益是租地企业的4倍，进而影响企业员工就业吸引力与稳定性；“两城”工业园区碎片化现象突出，10公顷以下工业区数量近80%；工业用地集约度有待提高，容积率在0.5-1.5的工业区超过60％，地均效益是容积率2.0以上的50%。
环境长期锁定在二元社会结构，历史欠账严重：职工日常医疗及子女教育需求较少地被纳入法定规划，公共设施供给服务范围与工业区职工密度设置不合理。“两城”内教育设施及医疗设施未覆盖区占两区总面积的90%以上，交通配套不足地区约10平方公里，市政支撑不足地区约14平方公里。
1.2 规划意义
（1）“两城”是珠三角最具活力的制造业转换器
创新驱动，智造先行：以建设国家自主创新示范区为契机，充分发挥企业创新主体地位，加快集聚各类创新资源，完善创新成果与产业对接机制，提升自主创新能力。以智能制造为主攻方向，夯实宝安工业基础，不断提升优质制造、服务制造、绿色制造、“互联网+”制造等先进制造水平，打造广东省智能制造示范区。
叠加优势，接轨国际：充分发挥国家自主创新示范区、广东省智能制造示范区的政策优势，临空、临海、临自贸区的地利优势和自身产业优势，不断汇聚高端产业资源、创新资源和高层次人才。从全球城市体系中找标杆，发展更有竞争力的开放型经济，提升在全球产业链、价值链中的地位。
（2）“两城”是深圳内部制造企业流转的重要枢纽
“两城”是宝安的产业根基。“两城”企业总数占宝安区近13%，其中规模以上企业占比超过22%、龙头企业和五类百强企业占比在30%左右。从全市企业制造业迁徙来看，宝安区是深圳内重要的企业流转中枢。如高新技术企业主要从南山、福田区迁入，以制造业为主，占83%，其次是批发和零售业，占10%。区内也呈现由南向北的梯度转移。
同时，光明是宝安迁出四上企业的主要流向地，通讯设备的生产、手机零件的生产、电子元件配件的生产等制造业行业。迁往龙华、光明、坪山企业数量合计42家，占迁移企业比重达73.68%。从宝安区2011-2014年企业迁徙分布情况来看，“两城”是区内企业迁徙的最后空间，呈现从新安、西乡逐渐向福永、沙井、松岗转移的趋势。
二、主要内容
2.1 现状综合评价
基地现状呈现出“一个高度市场化企业生产网络”的发展特征，同时也面临“三个锁定”的发展瓶颈和突出矛盾。产业集聚度高，计算机通信制造业、电气机械制造业、通用设备制造业等主导行业突出，先进制造产业城内部形成了丰富、完善的本地上下游产业链配套，是西乡、新安制造业企业向北迁移的主要载体，也是市内及区域企业转移的主要承载地。
2.2 三个生态系统研究
先进制造产业城产业升级改造按照统一规划、分步实施、立体布局、复合更新的原则，以实现产业升级、空间倍增和“三生”融合为目标，打造“两区一枢纽”的总体定位：带动深圳产业转型的先进制造核心区、探索珠三角新型工业化的智能制造引领区、面向全球的电子信息制造枢纽区，为国家自主创新示范区珠三角新型工业化产业示范区探索集约型发展道路，并发挥示范作用。
产业生态系统：产业升级，构建“4+1”现代产业体系。提升支柱产业核心竞争力，促进战略新兴产业规模化发展。抢先布局和培育发展未来产业，推动优势传统产业转型升级，大力发展现代服务业。到2025年，先进制造产业城单位产业空间创造工业总产值争翻一番，高新技术产品产值、工业增加值、利税总额比2016年翻一番。
科创生态系统：空间倍增，构建“231”空间体系。在“三带”基础上增加区域级先进制造走廊和科技创新走廊，增加园区、社区、校区——三区叠加的复合，实现一个多样、活力、低成本的空间网络。到2025年，工业园区平均容积率翻一番，工业区建筑规模翻一番，从现状2600万平方米增加到约5200万平方米。其中现状保留1400万较好制造业空间，拆除新建新增约3000万平方米，综合整治新增约700万平方米、空地扩建新增约100万平方米。
空间生态系统：“三生”融合，构建多层次、全方位、立体化的公共服务体系。到2025年，通过城市更新增加28项公共服务设施，其中强制性配套设施24项、指引性配套设施4项；完善市政基础设施，增加交通设施20项，电力、环卫等市政设施12项；提供600万新型产业用房（M0）、40万保障性住房，集聚至少3家境内外知名高校、专业科研机构以及跨国公司、央企等行业龙头企业到先进制造产业城设立专门的研发机构；与境内外知名大学、研究机构合作建设10个产学研合作基地。
2.3 空间路径构建
（1）空间分区，差异化政策供给
在工业红线、工业蓝线基础上，结合基本生态控制线、三级中心区，形成四类发展地区：即工业总量控制区、工业弹性增长区、中心复合功能区、特色资源区。
工业总量控制区：保障制造业稳定规模，四类企业优先纳入更新计划，改造方式以工改M1，鼓励发展总部、研发、中试等功能，完善产业所需的生产、生活等配套功能。工业弹性增长区：制造业原则不再新增，已有制造业鼓励升级，鼓励发展总部、2.5产业。中心复合功能区：市场化更新方式，已有制造业引导外迁或转型，鼓励发展总部功能及其他生产生活等高端服务功能。特色资源区：土地整备、保障性住房改造方式，积极引入能够充分发挥特色资源价值的产业功能。
（2）分享发展，有机式更新供给
支持优质资产率先参与城市更新。鼓励拥有自有物业的优质制造企业（占企业总数10%）在既有园区内进行产业升级，并支持此类企业优先纳入宝安区城市更新计划，通过有机更新，增加研发、中试等生产性配套空间，配建人才公寓等生活配套设施。
在制造空间总量不变的前提下，支持自有物业的优质制造企业在先进制造产业城内进行产业转型与企业搬迁，通过功能置换、空间腾挪等方式在为高成长性产业引入释放空间的同时，鼓励转型及搬迁。企业结合轨道站点、107时尚商务带等进行内部职能升级，支持规划建设新型产业用地（M0），保障企业在不断发展壮大过程中出现的总部、研发、销售等高端职能的空间分离与物业需求。
保障中小企业空间的有效供给。除自由物业企业参与城市更新外，建立区级优质中小企业发展基金，提高租赁企业（占企业总数90%）物业周期，由现状普遍的3-5年租赁提高到10年。鼓励大型国有企业与社区合作，参与社区旧工业区更新改造，收购或长期租赁社区产业物业，定向租赁给具有高成长性的中小企业，为企业资本和人力的长期投放打下“定心丸”。
（3）需求分类，定制式配套供给
结合近期更新统筹片区，围绕邻里中心建设，优先捆绑增设幼儿园，扩大中小学规模，满足居民及企业员工子女教育需求。规划建设医院、社康中心、社区公园、图书馆、阅览室、公共运动场地和休闲场所，建立综合性公共服务信息平台。至2025年，规划新增8所幼儿园、4所小学、2所初中、1所国际学校和2处实训基地，新增1座综合医院、8家社康中心；配建40万人才公寓，有效解决企业员工居住需求；提供600万新型产业用房（M0），保障中小科技创新企业发展。
2.4 行动计划
围绕平台建设、资源保障、配套支撑和立体开发四个方面，建议重点实施六大行动计划：空间统筹平台建设行动、优质资源空间拓展行动、低效资源高效配置行动、邻里中心建设行动、基础设施保障行动、产业统筹片区行动。
制定先进制造产业城2016-2017年行动项目库：包括产业更新统筹重点片区2处、近期可优先启动的产业改造扩建单元4处； 通过“产业差、空间差” 评价挑选出近期改造条件成熟的9处，总计15处用地可在近期启动更新改造，更新改造规划总建筑量约为800万平方米，同步建设产业邻里中心8处。
2.5 配套政策
从规划引领、开发统筹、利益统筹、服务与保障四个方面，提出15条政策建议。
三、创新与特色
3.1 捉住产权的关键问题，定制式产业空间供给
以详实的调研访谈为基础，首先，以企业为主体，337家调研企业提出453宗新型产业用房需求，总面积达1045万平方米，是供地计划的55倍。其中，租赁创新型产业用房占71%，购买创新型产业用房占28%，购买工业用地占36%。总结三类企业空间需求为：企业总部空间需求、拟上市和扩大生产企业需求、租赁厂房需求。
其次，以园区为载体，分析企业产业链条在空间平台上的分布特征，本地完善的上下游产业链配套，多元、混合的产业园区是制造企业出现、发展与留下的根基。
第三，捉住产权的关键问题，区分自有物业和租赁企业空间需求，建立基于企业产权的定制式产业空间供给方式。其中，针对自有物业企业，提出以航盛电子为例的园区内部拆除重建方式、以大族激光为例的周边空地统筹模式、以燕川产业统筹片区为例的周边低效工业区的整体统筹模式。针对租赁企业，提出鼓励区级开发企业或实力企业进行园区整体租赁，保障优质企业的租赁周期和资本投放、人才稳定、设备更新等。
3.2 结合手机信令大数据分析，打造日常生活圈与产业邻里中心
以企业需求调查为基础，结合手机信令大数据分析，定量分析公共配套覆盖区与职住、流动人口的关系，发现基地的人口出行呈现典型的自我平衡特征，本地型社区特征明显，有别于深圳其他产业区的出行和职住关系。
在此基础上，提出以本地日常生活圈为特征，以邻里中心建设为平台，打造充满活力的产业社区。重点针对产业工人、高职人群、本地居民和港澳台、外籍人士，提出差异化的公共设施供给方式。并强调以产业邻里中心的模式，统筹公共设施、公共空间、土地权属、利益划分等，破解单个更新项目无法有效落实大型公共设施的现实问题。
3.3 空间分区，提供差异化政策供给
在对企业、空间、环境多重因子综合评价基础上，结合对宝安区产业红线管理办法的研究，在基地内划定四类发展区：工业红线控制区、工业弹性增长区、中心复合功能区和特殊资源区。针对不同分区差异化地制定准入主体、改造方式、功能指引、总量控制、改造捆绑等，并尝试提出差异化的政策指引，优化与完善目前全市更新“一刀切”的政策、标准。
3.4 在全国率先划定产业红线并试行工业控制线管理办法
充分发挥区政府在城市更新、产业培育、基础设施建设等方面的政策与财政优势，在本规划空间研究的同时，协助宝安经促局同步开展基地内产业红线的划定和管理办法。
针对项目研究过程中遇到的实施问题，从规划引领、开发统筹、利益统筹、服务与保障四个方面，提出15条政策建议，为宝安区1+12政策的提出提供了前期研究。
设计单位：
深圳市城市规划设计研究院有限公司
设计团队：
王吉勇、杜雁、朱骏、冯文起、张晖、杨文博、李连财、马良、吴友奇、高程、季春、任世民、那慕晗、边博文、王盼盼
主要负责部门：
深规院城市设计二所
