宏观经济 | 美国财政政策与体系专题之二：详解美国财政收支

作者： 研究团队

引文

对于一个国家而言，财政收入和支出在本质上是政府参与的社会分配，对调控经济具有重要作用，美国也不例外。由于美国是联邦制国家，其各级政府的财政收支相互独立，收支结构也有所不同。美国财政的收入来源相对集中，税收收入在各级政府财政收入中占据主导地位；而美国财政的支出方向则相对广泛，涵盖国防、教育和公共福利等多个方面，同时由于各级政府职能不同，其财政支出结构存在一定差异。整体来看，美国政府可以通过针对性地调节财政收入水平或是财政支出力度，达到宏观经济调控的目的。

正文

一、美国的财政收入结构

因为美国是联邦制国家，所以美国各级政府均保有较高的独立性，而这种独立性也体现在财政收入层面：联邦政府、州政府及地方政府均拥有独立的财政收入来源，各级政府的收入预算只需要通过同级立法机构的审议便可，无需上级的政府的批准。

在联邦制的背景下，美国实行分税制。各级政府可以根据其职能自行制定税收法案，确定税种与税率并独立征税，这意味着美国各级政府的税种和税率之间存在不同，同时各州及地方政府的税种和税率之间也存在较大的差别。但美国各级政府的税收也存在一定重叠，例如联邦政府和州政府均征收个人所得税和公司所得税等部分税种。

总体来看，税收是美国各级政府的主要财政收入来源，但是各级政府对税收的依赖程度有所不同：联邦政府几乎完全依靠税收获得收入，而税收占州政府及地方政府收入的比重则约为一半左右。

1、美国联邦政府财政收入结构

美国联邦政府的收入结构比较单一，税收是其主要财政收入来源。联邦政府征收的税种较为广泛，包括个人所得税、社会保险税和企业所得税等。而除以上三大税种之外，其他税种和杂项收益的占比均相对较小。

个人所得税和社会保险税是美国联邦政府的税收主力。个人所得税自上世纪60年代起就一直是联邦政府最主要的税收来源，而随着美国医保和社会保险系统的逐步完善，社会保险税的占比逐年提升。1980年之后，这两大税种的联邦政府财政收入占比之和常年维持在80%左右。企业所得税是当前联邦政府的第三大收入来源，20世纪60年代中期之前，其占比曾高于社会保险税，但随着此后企业所得税率不断下调，以及越来越多的美国企业选择注册在海外避税，当前企业所得税的占比仅为6%。

2、美国州政府及地方政府财政收入结构

与美国联邦政府相比，州政府及地方政府的财政收入结构则更加多元。州政府及地方政府的财政收入主要由税收、使用者付费与专项受益、联邦政府转移支付和保险信托收入构成。其中税收虽然也是州政府及地方政府的主要财政收入来源，但其占比明显低于联邦政府，常年处于40%-50%之间。

税收结构方面，州政府及地方政府所征收的主要税种和联邦政府有所不同，州政府及地方政府主要依赖销售税和总收入税、房产税以及个人所得税，这些税种近三十年来的占比相对稳定，约占州政府和地方政府总税收的90%以上，同时它们之间的占比差别相对较小。

美国各州之间的税率并不统一，这和当地的政治倾向有一定关系。以个人所得税为例，当前美国各州个人所得税的最高税率从0%到13.3%不等，税率为0%的州共有7个，其中有6个州支持倾向于主张减税的共和党，而税率最高的5个州则全部支持偏好加税的民主党。

除税收收入之外，使用者付费与专项受益和联邦政府转移支付是州政府及地方政府另两大收入来源，前者包括州及地方政府提供服务所赚取的收入以及其他杂项收入，而后者包括联邦政府提供给州政府的各类转移支付项目，它们涵盖教育、医疗、公共服务和交通等多个领域。

保险信托收入包括社保系统持有资产的收益等，但这一收入并不稳定。在2001和2002年互联网危机时期以及2008和2009年次贷危机时期，美国州政府及地方政府的保险信托收入占比都出现了明显的下降，其中2009年由于保险信托持有资产的大幅亏损，这一比例甚至降为负值，拖累了当年的财政收入。

3、着重税收调控的收入政策

通过实施财政政策，美国联邦政府可以调节财政收入水平来应对国内经济挑战，从而维持经济稳定发展。以税收政策为例，2000年至今，美国联邦财政收入经历了两次比较明显的萎缩，分别在2001年至2003年和2008年至2009年，背后的主要原因就是当时联邦政府分别应对互联网泡沫破裂和次贷危机所采取的减税政策。2001年至2003年，时任美国总统小布什签署了《2001年经济增长与减税协调法案》等法案以大幅降低个人所得税来应对衰退。2008年至2009年，奥巴马则是签署了《2009年美国复苏与再投资法案》，为美国个人提供了每人400美元的退税支持以刺激受次贷危机重创的经济。

美国各州也可以通过实施差异化的财政政策来调节本州的财政收入水平，进而调控本州经济。各州的具体政策和当地的政治倾向有关，以税收政策为例，在2021年，包括俄亥俄州、路易斯安那州在内的多个州下调了州个人所得税税率，而纽约州和哥伦比亚特区则是上调税率。其中实施减税政策的州多由共和党执政，而加税的州则均是民主党执政。

二、美国的财政支出结构

和财政收入类似，美国各级政府也拥有独立的财政支出预算。但不同于财政收入较为单一的结构，美国财政支出的结构较为复杂。在联邦制度下，美国联邦政府和州政府的职能范围并不一致：联邦政府负责统筹全国的国防、外交和经济等方面的事宜，而州政府则负责提供包括教育、水电系统和医疗等公共服务，这种职能范围的差异使得两级政府的财政支出结构存在明显不同。

1、美国联邦政府财政支出结构

美国联邦政府的财政支出分为法定支出、自主性支出和债务利息支出这三个部分。

①自主性支出是指包含在联邦政府年度预算中的支出项目，涉及国防、教育和交通等领域。

②法定支出则通常不纳入联邦政府年度预算，它是联邦政府在某些法定项目上的支出，这些项目多是一些社会福利项目，如社会保障和医疗保险等。

③债务利息支出是联邦政府向美国国债所支付的利息。

在上述三项支出中，法定支出的占比最大，自主性支出次之，债务利息支出的占比则相对较小。以2021财年为例，法定支出、自主性支出和债务利息支出的占比分别为71%，24%和5%。

在美国联邦政府法定支出之中，社会保障、医疗保障和医疗补助是三大传统支出项目。2020年以前，这三者所占份额变化不大，合计约占到法定支出的80%左右。不过新冠疫情爆发后，美国政府通过了《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》等法案，实施了包括薪资保护计划（Paycheck Protection Program）在内的一系列项目以保障公民收入，因此法定支出内的收入保障和其他项目所占比例均大幅上升，在2021财年总计占到法定支出的47%左右。

美国联邦政府自主性支出可分为国防支出和非国防支出，1995年以后两者各占自主性支出的一半左右。

①国防支出的占比和美国的军事活动息息相关：自1991年海湾战争结束以来，国防支出的占比便逐年回落。而随着美国开启2001年阿富汗战争和2003年伊拉克战争，国防支出占比又再度回升，于2008年达到54%的高点。之后的两年内，美国国防支出占比有所回落，但2011年的叙利亚战争再度迟滞了它的回落势头。2012年之后，随着美国逐步从对外战争中脱身，国防支出的占比重新开始下降。

②非国防支出则涵盖了医疗、交通以及维持联邦政府正常运行等方面，新冠疫情期间，由于联邦政府在医疗和收入保障方面的支出有所提高，非国防支出占自主性支出的比例达到55%左右的历史高点。

与法定支出和自主性支出相比，美国联邦政府债务利息的占比相对较小，其支出规模同时受美国国债规模和利率水平的影响。新冠疫情期间美国的财政刺激计划使得联邦政府财政赤字水平大幅上升，为筹措资金，国债发行规模也相应提高。但由于彼时美联储采取零利率政策，美国国债收益率大幅下行，因此虽然联邦政府债务规模上升，但利息支出却有所下降。

2、美国州政府及地方政府财政支出结构

美国州政府及地方政府主要职能是提供各类公共服务，其财政支出也立足于上述职能，主要集中在教育、公共福利、保险信托和公用事业等方面。

①教育支出在1990年之后一直是州政府和地方政府的最大支出项，约占总支出的30%左右。

②公共福利支出包括医疗补助以及提供给贫困居民的现金援助等，它在总支出中占比第二且比例逐年提升，已从1990年的11%提升至2019年的19%。

③保险信托支出紧随其后，它是提供给退休金和失业保险等社保项目受益者的现金支出，约占总支出的10%左右。

④此外，公用事业支出、医院支出和公路支出的占比相近，三者分别约占总支出的5%-7%。其余支出项目的比例较小，均不满5%。

3、以保障为中心的支出政策

通过实施财政政策，美国联邦政府也同样可以调节财政支出力度进而化解国内经济问题。在经济受到冲击的时候，联邦政府将提高财政支出力度以刺激经济。例如，为应对次贷危机，奥巴马政府推出了《2009年美国复苏与再投资法案》，实施了总额约5千亿美元的基建与社会福利等项目。而在新冠疫情期间，特朗普政府和拜登政府分别通过了《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》以及《2021年美国救援法案》，推出总计达4.1万亿美元的经济刺激计划，涉及失业补助、医疗等多个方面。这些财政政策直接带动联邦政府财政支出总额从2019年的4.45万亿美元激增至2020年和2021年的6.55万亿美元和6.82万亿美元。

但过高的支出力度可能会使联邦政府受到激增的财政赤字的困扰，此时联邦政府可能被动地削减开支。例如在2011年至2013之间，美国政府受国债上限问题的困扰而通过了《2011年预算控制法案》等法案以控制赤字规模，而对财政支出的削减正是其中一环。受上述政策的影响，联邦财政支出在2012年和2013年出现明显的下滑。

对于一个国家而言，财政收入和支出在本质上是政府参与的社会分配，对调控经济具有重要作用，美国也不例外。由于美国是联邦制国家，其各级政府的财政收支相互独立，收支结构也有所不同。美国财政的收入来源相对集中，税收收入在各级政府财政收入中占据主导地位；而美国财政的支出方向则相对广泛，涵盖国防、教育和公共福利等多个方面，同时由于各级政府职能不同，其财政支出结构存在一定差异。整体来看，美国政府可以通过针对性地调节财政收入水平或是财政支出力度，达到宏观经济调控的目的。

END