一文读懂我国地方财政体系
作者： 产城瞭望
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我国预算由中央预算和地方预算组成，一级政府一级预算，共有（1）中央，（2）省、自治区、直辖市，（3）设区的市、自治州，（4）县、自治县、不设区的市、市辖区，（5）乡、民族乡、镇五级预算。每级政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算，其中前三本账可以通过结转结余及调入资金互相连通。从体量来看，一般公共预算和政府性基金预算构成了地方财力的主体。
本文基于地方政府的4本账，参考《2020政府收支分类科目》和地方实际情况，建立了地方政府财政分析框架。
01
一般公共预算
一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。根据中央政府层面上：中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。地方政府层面上：地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
以市级一般公共预算平衡为例，地方政府有全市、市本级两个口径的平衡表。由于地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，因此只考虑市本级财政收支时可得市本级一般公共预算平衡表；当考虑下属区县的财政收支情况时，可得全市一般公共预算平衡表，全市一般公共预算收入等于市本级收入与各区县收入的总和，例如无锡全市一般公共预算收入达1036.33亿元，其中市本级一般公共预算收入达102.28亿元、下辖区县一般公共预算收入合计达934.05亿元。
市本级平衡表反映了市级财政自身可动用的财力，与全市平衡表相比增加了下级往来项。市本级一般公共预算平衡表反映的是本级财政收支情况，同全市平衡表相比，收入端增加了“下级上解收入项”，主要包括体制上解收入和专项上解收入，反映了下级区县政府上解给市级财政的收入；支出端增加了“补助下级支出”，主要包括返还性支出、一般性转移支付支出和专项转移支付支出，反映了市级财政对下属区县的补助支出。
1.1一般公共预算收入总计
（1）税收收入和非税收入
税收收入遵从“央地分成”，是地方政府一般公共预算收入的主体。地方政府一般公共预算收入由税收收入和非税收入构成，由于税收收入的稳定性相对较高，因此税收收入占比可用以衡量一般公共预算收入的质量。在我国现行分税制体系下，中央政府和地方政府就不同税种享有不同的分成比例，因此全市一般公共预算收入并非地方政府实际可以动用的资金，而是应当扣除上解上级支出。非税收入主要由罚没收入、国有资源有偿使用收入等事业性收费收入构成，波动相对较大。
（2）债务收入
根据《2020年政府收支分类科目》，对于中央政府而言，债务收入分为国内债务收入和国外债务收入，其中国外债务收入又分为境外发行主权债券收入、向外国政府借款收入、向国际组织借款收入和其他国外借款收入。对地方政府而言，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）和2014年修订后的《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”）施行后，地方政府举借债务只能通过发行政府债券的方式，其中没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。地方政府将一般债务收支纳入一般公共预算管理，进而构成了债务收入科目。“债务收入”项一般只反映在省级财政预算平衡表中，更低层级的财政由于无法直接举借债务，而是需要省级财政发行后将相关资金转贷，因此一般以“债务转贷收入”科目纳入转移性收入核算。
（3）转移性收入
转移性收入由上级补助收入（含①返还性收入、②一般性转移支付收入和③专项转移支付收入）、④下级上解收入、⑤上年结余收入、⑥调入资金、⑦债务转贷收入、⑧接受其他地区援助收入、⑨动用预算稳定调节基金构成。
上级补助收入由返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入构成。
①返还性收入主要指税收返还，包括所得税基数返还、成品油税费改革税收返还、增值税/消费税税收返还等。
②一般性转移支付指上级政府为平衡地区间基本财力，对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予并由下级政府统筹安排的补助，主要包括体制补助收入、均衡性转移支付收入、结算补助收入等。
③专项转移支付指中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。
④下级上解收入包括体制上解收入和专项上解收入，主要是1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和明确规定了专门用途的专项上解收入。
⑤上年结余收入反映的是一般公共预算的上年结余；
⑥调入资金反映的是不同预算资金之间的调入收入，包括从政府性基金预算调入、从国有资本经营预算调入和从其他资金调入3类，一般不从社保资金预算中调入一般公共预算。
⑦债务转贷收入主要为省级一般债券发行收入转贷下级。由于一般债券的发行主体为省级政府，省级以下地方政府确需相关资金的，由省级政府发行一般债券后转贷给下级。因此，省级政府的一般公共预算平衡表中，债务收入反映的是一般债务收入，省级以下地方政府没有债务收入项，只有来自上级的债务转贷收入。按照是否新增地方政府债务，一般债券还可进一步细分为一般置换债券和一般新增债券。
⑨预算稳定调节基金调入反映的是用于弥补收支缺口的预算稳定调节基金，主要目的在于管控地方政府每年超收收入。按照《预算法》规定，各级一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。
1.2一般公共预算支出总计
（1）一般公共预算支出
一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出，共分为23个细项。此外，在实务中许多地方政府将一般债务的发行费用、付息费用也计入一般公共预算支出核算。“一般公共预算收入/一般公共预算支出”即财政自给率常用于衡量地方政府一般公共预算的自平衡能力，财政自给率越高的省份，一般公共预算自平衡能力越好，对上级补助的依赖性越低。
（2）债务还本支出和转移性支出
一般公共预算平衡表的支出中，除一般公共预算支出外，还包括转移性支出（含返还性支出、一般性转移支付支出、专项转移支付支出、上解支出、调出资金、年终结余、债务转贷支出、援助其他地区支出、安排预算稳定调节基金、补充预算周转金）和债务还本支出，具体含义与上文收入端的释义基本对应。
02
政府性基金预算
政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。与一般公共预算类似，政府性基金预算也存在全省/省本级、全市/市本级的区分，具体区别与一般公共预算中所述一致。
收入方面，政府性基金预算收入分为非税收入、债务收入、转移性收入3类。
非税收入分为政府性基金收入和专项债券对应项目专项收入，其中又以政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入为最主要构成。
债务收入指地方政府专项债务收入，根据43号文规定，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还，专项债务收支被纳入政府性基金预算管理。由于专项债券的发行主体同样为省级政府，因此债务收入项一般只存在于省级财政政府性基金预算平衡表。
转移性收入包括政府性基金转移收入（含上级补助和下级上解）、上年结余收入、调入资金和债务转贷收入，省级以下政府获得上级转贷的专项债资金反映在债务转贷收入中。
国有土地使用权出让收入是政府性基金收入的最主要构成。国有土地使用权出让收入反映不含计提和划转部分的国有土地使用权出让收入，具体可分为国有土地使用权出让收入、土地出让价款收入、补缴的土地价款、划拨土地收入、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、其他土地出让收入5类。以无锡市为例，2019年全市国有土地使用权出让收入达733.4亿元，占政府性基金收入的91.98%。值得注意的是，由于许多区县的土地出让在市级土地交易平台完成，相关款项由购地企业支付给市级财政后转给区县级财政，因此部分区县国有土地使用权出让收入为0，但政府性基金上级补助收入规模较大。
支出方面，政府性基金预算支出分为政府性基金支出、转移性支出、债务还本支出3类。其中，政府性基金支出包括科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出等10类细项，实务中许多地方将专项债付息、发行费用支出也列入此项核算。转移性支出包括政府性基金转移支出、调出资金、年终结余和债务转贷支出。债务还本支出一般反映的是专项债券还本支出。
03
国有资本经营预算与社会保险基金预算
国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。一般情况下，社会保险基金预算不向外调出资金。
国有资本经营预算和社保基金预算对地方财政财力贡献有限。以无锡市为例，2019年无锡市全市一般公共预算收入总计达1433.44亿元，政府性基金预算收入总计达1078.25亿元，但同期国有资本经营预算收入总计仅为44.41亿元，社会保险基金预算总收入为684.76亿元。
04
地方政府债务
地方政府新增举债只能采用发行政府债券方式，具体分为一般债券和专项债券。根据43号文规定，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
地方政府债务实行限额管理，新增限额与地区财力直接挂钩。各地在年中任一时点的政府债务余额均应控制在年初人大批准的债务限额以内，地方债务限额每年修订一次，新增限额计算公式为：某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。其中，某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力，某地区一般公共预算财力=本级一般公共预算收入+中央一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解，某地区政府性基金预算财力=本级政府性基金预算收入+中央政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解。系数1=（某年新增限额-某年新增限额中用于支持重大项目支出额度）/（∑各地政府财力）；系数2=（某年新增债务限额中用于支持重大项目支出额度）÷（∑各地重大项目支出额度）
除预算内债务之外，地方政府还承担着大量隐性债务。地方政府通过担保和其它间接方式可能负有一定责任的债务被称为隐性债务。2012和2013年审计署曾经进行过地方政府债务的债务的全面审计，对各类影响债务进行过核算。但之后地方政府隐性债务数据并未公布。地方政府隐性债务项目庞杂，准确估计存在较大困难。虽然部分研究进行过相应估计，但难以形成统一的的结果。
05
地方财政分析中需要注意的几个问题
第一，需要区分一般公共预算收入总计、一般公共预算收入和本级一般公共预算收入。以无锡市为例，一般公共预算收入总计指全市税收收入、非税收入、转移性收入之和，为1433.44亿元；一般公共预算收入指全市税收收入、非税收入之和，为1036.33亿元；本级一般公共预算收入指无锡市本级税收收入、非税收入之和，即一般公共预算收入中扣除无锡市下辖区县部分，为102.28亿元。实务中，各地政府信息披露质量相差较大，对于上述3个指标的称谓经常有所混淆，但读者只需牢记以下公式即可：
一般公共预算收入总计
= 一般公共预算收入+债务收入+转移性收入
=（税收收入+非税收入）+债务收入+转移性收入
=（本级一般公共预算收入+下级一般公共预算收入）+债务收入+转移性收入
=一般公共预算支出总计
=一般公共预算支出+债务还本支出+转移性支出
其中，债务收入一般只在省级财政一般公共预算平衡表中涉及，更低层级的财政只在转移性收入中列示债务转贷收入，政府性基金预算平衡公式同理。
第二、对地方政府综合财力的度量。地方政府综合财力包含一般预算和政府性基金两部分。一般公共预算财力即包含本级财政收入，同时包含上级财政转移收入，但需扣除地方政府上解上级支出，而政府性基金收入包含本级政府性基金收入以及上级政府性基金预算补助收入，并扣除政府性基金预算上解。因此地方政府综合财力=本级一般公共预算收入+中央一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解+本级政府性基金预算收入+中央政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解。
第三、预算稳定调节基金、预算周转金和预备费各不相同，但都可用来调剂财政收支。按照《预算法》的规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，但预算稳定调节基金只能设置在一般公共预算中。实务中，地方政府一般不使用预算周转金收支；预算预备费在一般公共预算支出中作为单独一项；预算稳定调节基金使用最多，在预算平衡表以单独收支科目核算。
第四、发行特别国债将列入政府性基金预算管理，不会增加财政赤字。财政赤字指一般公共预算中支出大于收入部分，特别国债虽然纳入国债余额管理，但其投向是国家特定战略，而非弥补财政赤字，因此列入基金预算，发行特别国债并不会增加财政赤字。今年计划发行的1万亿特别国债将以10年期为主，纳入政府性基金预算核算，由中央负责偿还全部利息及3000亿元本金，地方负责偿还7000亿元本金。
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