【宏观经济】从投资到保障：我国财政支出结构的演变趋势—“双循环”系列专题之七
作者： 鲁政委
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作者：胡晓莉, 郭于玮, 鲁政委
构建国内需求为主导、国际国内双循环的发展格局，预计将对我国的财政支出结构产生深远影响。本文分别从支出规模及支出结构两方面回顾了我国支出结构的历史变动趋势，在此基础上，通过与全球39个主要经济体进行国际对比，并结合我国未来的发展要求，对我国未来财政支出结构可能变化方向做出了分析预判。
通过国际对比发现，在总水平方面，我国广义财政支出总量与GDP的比值远低于G7经济体与OECD经济体平均水平，未来有较大的增长空间；在支出结构方面，我国的城乡社区及经济事务支出占比较高，而社会保障、健康支出及一般公共服务占比较低。
结合成熟经济体财政支出的结构的演变与我国“十四五”规划要求，预计未来我国财政支出结构变动方向主要包括：社会保障相关支出占比进一步提升；经济事务支出占比或下降；全国层面的财政支出区域分布将向人口更多聚集的中心城市和城市群倾斜。
在当前特殊的国内国际环境下，我国提出“以内循环为主，国内国际双循环”的战略导向。而财政支出结构的变化往往与经济发展格局变化相一致，构建“双循环”发展格局将对未来我国的财政支出结构产生深刻的影响。
本文通过对我国财政支出结构历史变动的总结及国际财政支出结构的对比，结合我国现阶段政策要求，以期为观察我国未来财政支出结构的变化方向提供借鉴。
一、我国财政支出结构变化
1、财政支出总量与GDP之比
我国财政支出总量与GDP之比的变化可以分为四个阶段：
第一阶段，即1978年改革开放以前，我国一般公共预算支出与GDP之比总体较为平稳（除1960年和1968年的峰值与谷值外），平均水平维持在28.5%左右。
第二阶段，即1978年改革开放后至1994年分税制改革前，财税改革开始，这一比值一路下降，由1978年的30.1%降至1994年11.9%。
第三阶段，即1994年至2014年间，由于分税制改革，财政收支与GDP之比开始逐步上升，2014年恢复至23.6%。
第四阶段，即2015年至今，减税降费政策叠加营改增以来，财政收入增速下降对财政支出增速产生一定影响，一般公共预算支出与GDP之比有轻微下降，由2015年的25.5%下降至2019年24.1%。
不过，我国的一般公共预算支出不包含社保支出，因此我们用广义财政支出代表包含社保的财政支出总量。加上社保支出后，我国广义财政支出与GDP的比值呈现逐步上升趋势，由2003年20.1%上升至2019年的31.7%，我们通过与一般公共预算支出的对比，差额逐渐增加，特别是2018年该差额上升1.4个百分点，社保支出增加显著。同时，1994年分税制之前，我国财政收入、财政支出与GDP的比值相差较小，一般是1-2个百分点，1994年开始比值差额逐步拉大，特别是2015年减税降费政策叠加营改增政策，该比值差额达到3个百分点，且处于逐年攀升趋势，折射出财政收支压力有所增加。
2、中央与地方财政支出结构变化
我国中央与地方实行分税制管理体制，地方财政支出自2011年起占比达85%，承担较大支出责任。1978年前后，中央和地方在财政支出中各占50%左右，此后中央开始分权、放权，逐步下放事权给地方政府，地方政府的支出责任相应增加，到1985年地方财政支出占比上升至60%，随后逐步提高至1994年接近70%。1994年分税制改革后，央地关系经过短暂的调整，地方支出占比暂时出现了一段稳中有降的时期。2000年后地方财政支出占比又逐步提高，在2011年地方财政支出占比将近85%，此后一直稳定在略高于85%的水平。地方政府承担了主要的财政支出责任。
3、按功能性质分类的支出结构变化
财政支出按功能性质可分为六类：行政管理支出、经济事务支出、社会福利支出、国防支出、科教文卫支出和其他支出。其中，行政管理支出包括一般公共服务、公共安全、外交支出；经济事务支出包括城乡社区事务、农林水、交通运输及其他经济事务支出；科教文卫支出包括科技、教育、文化体育与传媒、卫生支出；社会福利支出包括社会保障与就业、住房保障支出。由于我国在2007年进行了政府收支分类科目的改革，前后科目名称及内容发生了相应的变化，我们也因此对不同科目数据进行了归类的相应调整和衔接。
从各项支出占比变化来看，经济事务支出占比经过显著下降后逐步稳定，科教文卫支出波动上升，社会福利支出占比在2001年后缓慢上升。通过观察发现，我国经济事务支出1986年以前占比达60%，主要是经济建设费。该比重自1978年起经过了一段波动性后逐步下降，到2008年之后较为稳定，其比重在33%-36%之间，近三年维持在33%左右。行政管理支出在2007年之前处于缓慢上升态势，在2007年之后伴随政府对一般性支出的压减，占比开始缓慢下降，目前维持在15%-18%之间。科教文卫支出一直处于波动上升趋势。在不考虑社保基金的情况下，我国的预算内社会福利支出波动幅度不大，比重维持在15%左右。
二、财政支出的国际比较
本文将对我国与其他经济体财政支出的规模、财政支出的结构进行横向比较，以便为我们寻找我国财政支出结构可能的演变方向提供一些借鉴。
1、财政支出规模：总量偏低
在统计口径上，由于国际上财政支出数据统计口径包含社会保障支出，而目前我国社会保障支出单独进行预算，因此在进行国际对比时，我们用包含社会保障支出的广义财政支出进行比较。在样本选择上，本文选择了39个经济体进行对比，具体包含33个OECD经济体（总共38个成员国，不包含5个数据未更新的经济体），未在OECD中的3个发达经济体（马耳他、塞浦路斯、新加坡）和3个新兴经济体（南非、罗马尼亚、印度尼西亚），并且将OECD经济体中的G7经济体做了单独区分。
我国广义财政支出总量占GDP比重远低于G7经济体与OECD经济体平均水平，未来有较大的增长空间。根据IMF数据库已披露数据，截至2018年，我国广义财政支出占GDP的比重为31.7%，明显低于大部分OECD经济体。31个已披露的OECD经济体平均值为42.2%，G7[1]经济体的平均值为43.9%，最低值为美国37.8%，最高值为法国56.0%。
从经济发展水平来看，往往人均GDP较高的经济体其财政支出与GDP的比值也较高；尽管如此，与我国人均GDP水平相似的经济体其财政支出与GDP的比值仍高于我国。从增长趋势来看，我国广义财政支出与国内生产总值的比值提高较快，由2003年的10.1%提高至2013年的28.9%，增长了17.2个百分点。此后呈缓慢上升趋势，在2014-2019年间基本在31%左右，该比值提升的速度总体高于其他经济体。而OECD经济体及G7经济体其增长速度自2003年起较稳定，变化幅度在5个百分点左右，2008年受金融危机的影响，变化波动稍大，但总体增速均不及我国。
2、财政支出结构：经济事务支出较高，社会保障及健康支出较低
为了便于对不同经济体的财政支出结构进行比较，这里我们统一采用IMF的财政支出分类标准。2000年由联合国统计司公布了财政支出按照功能划分的方法，并将财政支出分为10类，分别为：一般公共服务、国防、公共秩序与安全、经济事务、环境保护、房屋与社区设施、健康、娱乐文化和宗教、教育和社会保障。
对于上述分类方法，在横向比较时需要注意两点：
第一，关于社会保障支出。首先，将我国的社会保险基金支出加入财政支出中，并称为广义财政支出。原因在于国际分类中财政支出包含各项社会保障及医疗支出，而我国单独进行了预算。其次，将社保基金中的医疗保险支出与其他保险支出分别归入健康支出与社会保障支出中，原因在于国际分类中医疗支出包含在健康支出中，为增强可比性，本文对我国也进行了相应归类调整。
第二，关于科学技术支出。国际分类中科学技术支出分布在各项支出里面，而我国的科技支出单独列示，并未进行不同类别的划分。目前我国科技支出总量占比基本稳定在3%左右，如果按照国际标准分摊到各项支出中，各项支出得实际比重就会比现在略高，但考虑到总体3%的量级并不大，我们推断，即便不进行分摊也不会对整体排序差异产生很大影响，因此在比较时我国各项支出比重并不包含相关科技支出。
第三，关于房屋和社区设施支出。由于我国与国际分类的差异，为方便比较及数据可得性，将我国城乡社区支出作为房屋社区设施支出列示，但是在内部还是有一定的差异。根据国际分类标准，房屋和社区设施主要指住宅开发、社区发展、供水、街道照明等维护管理及规划支出，但是并不包括相应的实际建设。而我国在城乡社区支出中包含了城乡社区公共设施科目，导致在进行比重计算时，该项支出比重及排名会偏高，实际上如果将相应的实际建设支出算作经济事务支出，我国的经济事务支出比重会更高一点。
在支出结构分布方面，我国的城乡社区及经济事务支出占比较高，而社会保障、健康支出及一般公共服务占比较低。在G7经济体的财政支出结构中，首先是社会保障支出，占比最高，除美国外均在36%以上；其次是健康支出与一般公共服务支出，在15%左右，其占比略高于教育支出占比；再次是教育支出与经济事务支出，二者占比基本持平，在8%左右；其他各项支出基本处于5%以下。在除我国外的全部39个经济体中，各项财政支出结构的排序基本与G7经济体一致。
与其他经济体相比，我们财政支出结构的主要差异在于：
第一，经济事务支出与住房社区支出占比较高，分别为15.5%、7.7%，在全部40个经济体中的排名分别为第2 及第6；
第二，一般公共服务、社保、健康及文化支出占比相对较低，分别为6.7%、24.3%、11.6%、1.2%，对应排名分别为第40、35、30及37。
3、中日财政支出结构对比
本文选取外贸依存度及财政体制与我国较为相似的日本作为比较对象，日本在财政体制上与我国一样属于高度集中型的经济体，在财政支出结构上有一定的可比性。
纵观1991-2020年IMF的数据，除2020年疫情下各国大力增加财政支出以稳定经济及民生兜底以外，我国支出规模占比与日本和全部发达经济体的差异在逐步缩小，在2007年到2019年间，我国与日本财政支出规模与GDP之比的差距由15.9个百分点逐步缩小至3.7个百分点。“十四五”期间，预计随着国际疫情的稳定，财政支出逐步恢复至正常水平，中日两国该差距仍将呈现继续缩小的趋势。
从分项对比来看，我国与日本分项支出差异较大的支出项与国际整体对比的结构差异基本一致。具体来看，我国在社会保障、健康支出占比上远低于日本，而经济事务支出与社区设施支出高于日本，后面这两项支出都与经济基础设施建设相关。当前我国与日本在经济发展特别是城镇化方面有较大差距，我国的城镇化率为60.6%，而日本的城镇化率已达到92%，因而我国的这两项支出占比较高。
三、我国财政支出结构的可能变化方向
随着我国逐步形成“以内循环为主体、国内国际双循环”发展格局，预计未来我国财政支出的结构也会有所调整。
第一，社会保障支出占比进一步提升。目前我国的社保支出与健康支出在国际对比中占比相对较低，提升及调整空间较大。同时，以内循环为主的一个重要抓手在于扩大内需，对于我国庞大的消费群体，促消费是主要路径之一。在十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”）文件中，提出要全面促进消费，明确说明适当增加公共消费，开拓城乡消费市场，同时提出健全社会保障体系及农村社会保障。从财政支出角度来看，公共消费中有相当一部分是社会福利相关支出，这部分支出的提高有助于提升中低收入特别是低收入群体的消费，特别是在教育、医疗、养老领域，未来相关支出占比会进一步提升，进而有助于提升低收入群体的消费意愿，扩大消费需求。
第二，长期来看，经济事务支出占比或下降。从国际对比来看，我国经济事务相关支出占比较高，如果按国际分类对我国城乡社区支出进一步细化，将其中的社区基建支出也加入经济事务支出，则我国该部分占比或将更高，预计未来会呈现下降趋势。但在短期内该占比下降的可能性不大，在当前扩内需、稳经济的前提下，投资仍然是另一个重要抓手，新基建及新型城镇化仍然对交通、基础设施建设特别是信息化建设有需要，短期内其总体比重下降幅度不会太大，更多的是内部结构的调整。
第三，财政支出的区域分布或发生变化。这部分变化主要体现在区域发展与要素市场化流动两个方面。在区域发展方面，“十四五”期间的《建议》提出将积极推进新型城镇化，都市圈和城市群的发展，重点包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化城市群、成渝双城经济圈等的发展，因此用于经济建设的财政支出也会向对应城市群倾斜，新型城镇化的建设需求会加大城乡社区支出，而城市群发展需要相应的地区间交通基础配套设施的完善，交通运输支出会在城市群地区有所增加。在要素市场化流动方面，国务院2020年4月发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制。这意味着，相应的教育、社保、医疗等财政支出未来在区域分布上将对应其常住人口变化做出调整。
注：
[1]七国集团(GroupofSeven,G7)是主要工业经济体会晤和讨论政策的论坛，成员国包括加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和美国。
特别提示
本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。
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