张可云：优化行政区划设置要有选择推进撤县设区

以下文章来源于张可云教授 ，作者张可云

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本文公开发表在《中国社会科学报》2021年9月22日第3版。点击文章下面的“阅读原文”可查看报社官网上的本文电子版。

优化行政区划设置要有选择推进撤县设区

为了推进以人为核心的新型城镇化，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作出重大部署，即“优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用”。之所以要优化行政区划设置，是因为现行行政区划无法完全适应经济与社会发展要求，有必要作出一定的调整。一些中心城市为了优化空间布局，通过撤县设区适度扩展城区规模是应有之举。可见，在“十四五”时期乃至未来较长一段时期内，“撤县设区”这一行政区划调整措施还会持续推进。

“撤县设区”与国家城市群发展战略密切相关。《国家新型城镇化规划2014—2020年）》提出，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次明确，“按照资源环境承载能力合理确定城市规模和空间结构”，“以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升”。根据“十四五”规划的战略安排，城市群日益成为新型城镇化的主体形态和现代化建设的重要载体。将城市群中的核心城市所辖县改为区，是落实国家新型城镇化战略与区域协调发展战略的具体安排。不仅如此，行政区划调整与管理直接涉及行政体制改革，可见中心或节点城市的撤县设区也有利于促进“四个全面”战略布局中的关键环节——全面深化改革，对推进国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。撤县设区是区域治理体系现代化与提升地区管理能力和效率的必然要求。

本质上说，撤县设区是顺应城市化水平提高以及完善行政管理要求所作出的一种行政区划调整，是指直辖市或地级市将其所辖的县改设为市辖区，其经济发展和布局由其所隶属的市统一规划与管理。区（市）与县的最大区别在于，前者采取的是城市化管理模式，而后者沿用的是农村化管理模式。更具体地说，县是适应农村经济社会发展阶段的行政区划建制，而区则是适应城市经济社会发展阶段的行政区划建制。一些县，特别是大城市与特大城市周边县的城镇化率已经达到了很高的水平，但长期沿袭县这种已经不适应发展要求的农村化管理模式，不利于已经完成城市化地区的有效管理。

1992年以来，中国城市化快速推进，1992年城镇化率为27.46%，2009年为48.34%，2019年已经达到60.60%。2009年底，中国有1464个县和855个市辖区，到了2019年，县与市辖区数量分别为1323个与965个。这十年间市辖区个数增长率为12.87%，而同期城镇化率增长率为25.36%，县数量减少9.63%。从适应城镇化进程的角度看，市辖区数量增长并不多，县数量减少也是适中的。从行政区划调整进程看，最近十多年撤县设区调整的主要目的是提高城市化管理单元数量与城市化水平的匹配程度。

根据城市化发展的一般规律，城市化水平处于30%—70%是城市化快速扩张阶段，超过70%后将进入平稳阶段。2019年中国城市化水平达到60.6％，若按城市化水平每年提高一个百分点估计，中国城市化扩张期还会持续十年左右，可以预计未来还会有一些中心或节点城市加快推进“撤县设区”，这是顺应城市化进程的正常调整。随着城市化进入平稳期，撤县数量会相应减少乃至归于零。

“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”撤县设区是行政区划调整的方式之一，是促进区域协调发展的重要资源。将城市化水平已经达到较高水平的县改为市，纳入所在市的统一规划与管理，有利于在市域范围内进行资源整合，形成促进自身发展与带动周边地区发展的合力。中心或节点城市所辖县的城镇化水平提升较快，在城市化水平达到一定程度后如果还保留县设置，不利于地方治理体系现代化。

“十四五”时期，为了提升中心城市、都市圈与城市群的带动作用，应当有选择地推进撤县设区，处于不同发展阶段的区域的调整重点应该有所不同。就省级行政区层次而言，管辖范围偏小、人口集聚不足或经济总量不大的省会城市应该积极推进一些城市化水平较高的县改为区，这些城市主要分布在中西部地区。而那些省会城市人口与经济活动高度集聚的省份，应该着重培育非省会次级中心，以完善区域城市等级体系，其撤县设区的重点应该放在次级中心，不宜再通过撤县设区继续扩张省会城市，这些省份主要分布在东部地区与东北地区。在重点都市圈与城市群通过撤县设区培育中心城市和副中心，应当受到政策鼓励。实践中，规范并完善撤县设区工作应该服从行政区划治理体系与治理能力现代化这个改革总目标。各地区在制定撤县设区规划时，要深入论证区划调整的必要性、可行性、方案的优缺点以及可能存在的风险。各级政府与行政区划主管部门在审批行政区划调整规划时，要进一步明确并规范专家论证制度与审批程序。未来需要注意的是，要完善撤县设区的政策条件并规范申报审批程序。

总之，撤县设区是适应城市化进程、落实国家战略的行政区划调整举措。近十年来市辖区的增多有一定的必然性，未来应当有选择地推进撤县设区，以实现优化行政区划设置的规划目标。

（作者单位：中国人民大学应用经济学院）

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原标题：《张可云：优化行政区划设置要有选择推进撤县设区》

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