爆文：关于潮汕三市合并为潮汕市升格计划单列市可行性分析

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人们常说“三十年河东，三十年河西”。唯物辩证法认为，一切事物都是不断运动、变化、发展的，发展的实质是新事物代替旧事物。比如三十年前广东省的潮汕地区一市三分而分成了汕头市、潮州市和揭阳市三个地级市，但是三十年后的今天潮汕揭三个地级市同城化了，一时一局，没有谁对谁错那么简单。如今我们打开广东省东部区域地图，会发现仅1.11万平方公里的区域里，汕头、潮州、揭阳三市总面积为11119平方千米，与西安、合肥、青岛等城市面积不相上下。三市常住人口1366万人，且市中心相距仅20多公里，风俗文化和方言非常相近。之所以汕头、潮州、揭阳合并的呼声不断，除了强烈的文化认同感之外，最主要的原因在于潮汕三市曾经本来就是一个整体。另外还有一个重要原因就是潮汕地区三个地级市经济发展都不好。城镇规划君何方洪认为，其实潮汕地区发展比较慢的直接原因还是资源太分散，三个城市没办法拧成一股绳。如果三个城市合并为一个城市，那么势必会成为广东前五大城市，堪比东莞以及佛山。三个城市共用的机场叫做潮汕机场，虽然位于揭阳市，但其服务的就是三个城市，因此三个城市应该走向一体化甚至合并才是发展的出路。今天城镇规划君何方洪就来分析一下潮汕揭三个地级市行政区划合并升格国家计划单列市的可行性。

一、潮汕揭三地级市的基本情况

（一）汕头市情况

汕头市是我国大陆唯一拥有内海湾的城市。全市总面积2199平方千米，根据第七次全国人口普查，汕头常住人口为5502031人。2021年汕头市实现地区生产总值2929.87 亿元。汕头是省域副中心城市，潮汕四市之一，汕潮揭都市圈核心城市。汕头市是粤东地区经济发展的龙头，是大潮汕地区的经济枢纽，汕头将成为粤东区域中心城市、现代化港口城市和生态型海滨城市。全市下辖6个区、1个县，分别是金平、龙湖、澄海、濠江、潮阳、潮南6个区和南澳县。

（二）潮州市情况

潮州市是广东省辖地级市，潮汕四市之一，汕潮揭都市圈城市，广东省政府批复确定的广东东部门户城市。潮州市是著名侨乡，中国陶瓷出口的主要基地，也是历史文化古城。潮州建设成为在国内外具有重要影响力的历史文化名城和现代化滨江城市 。下辖2个区、1个县，总面积3146平方千米。2020年末，潮州市户籍总人口276万人。根据第七次人口普查，潮州市常住人口为2568387人。潮州市下辖2个市辖区（湘桥区、潮安区）、1个县（饶平县），另设枫溪区管委会。共设9个街道办事处、41个镇、891个村民委员会、120个居民委员会。枫溪区由枫溪镇、潮州火车站区，以及由湘桥区凤新街道分出的池湖、蔡陇两个管理区组成，辖5个社区、26个村。2021年，潮州市实现地区生产总值1244.85亿元。

（三）揭阳市情况

揭阳市别称“岭南水城”，广东省辖地级市，汕潮揭都市圈城市之一，地处粤港澳大湾区与海西经济区的地理轴线中心。揭阳市有 “ 亚洲玉都 ” 和 “ 中国五金基地 ” 市之称，揭阳按照 “ 粤东水城 ” 的要求建设成为山海工商城市 。揭阳市下辖2个市辖区、2个县，代管1个县级市。全市陆地总面积5240平方千米，海域面积9300平方千米。根据第七次人口普查数据，揭阳市常住人口为5577814人。2021年揭阳市实现地区生产总值2265.43亿元。揭阳市辖2个市辖区、2个县、代管1个县级市。并设立揭阳产业园、揭阳空港经济区、普宁华侨管理区、大南山华侨管理区和大南海工业区，赋予部分县级管理职能。全市共有63个镇、2个乡、22个街道。

二、广东省潮汕地区当初为何会一分为三个地级市？

当初潮汕地区一分为三可以说是大势所趋，也是汕头经济特区扩围带来的问题。想要了解这个问题，首先就要弄清楚当时潮汕地区的状况以及整个分市的过程。

潮汕历史上长达近2000年称为“潮州”，历史诸如称呼为“潮州”（隋、唐、宋王朝)、“潮州路”（元朝）、“潮州府”（明、清王朝）等。1949年10月新中国成立后，原汕头市政厅重新建制，设立潮汕专区。这是在潮汕历史上，“潮汕”首次成为一个行政区划名称。1956年2月，设立汕头专区。此后几经变动，改称汕头市。汕头市区均为地方或专区党政机关所在地。后来，随着梅州和汕尾从汕头析出独立成地级市，汕头管辖的范围才逐渐缩小。

1991年的汕头市不同于现在的汕头市，它可以说是包含了整个核心潮汕地区，管辖着安平、同平、公园、金砂、达濠、郊区6市辖区，还有揭阳县、饶平县、澄海县、南澳县、潮阳县、普宁县、揭西县、潮州市、汕头经济特区，一共8县1市1特区，陆域总面积达到10346平方公里。

而尤为特别的是那时汕头经济特区及汕头市的行政管理体制十分独特：汕头经济特区隶属地级市汕头市管理，而在法理上，汕头经济特区管理委员会是广东省经济特区管理委员会下属的办事机构。在领导体制上，汕头与其他三个兄弟特区大相径庭。其他三个经济特区跟所在市基本上各自一体化，也就是说深圳经济特区就是深圳市，厦门经济特区就是厦门市，珠海经济特区约等于珠海市。汕头市与汕头经济特区的领导管理机构则一直同时存在，而且它们两者在体制上的关系也仅仅是定了一个行政级别，其他一系列关系并未真正理顺。这样的体制，完全不同于其他经济特区，可以说是绝无仅有的。

后来随着社会及经济形势的发展，汕头经济特区的空间已经开始让人难以施展拳脚。当时的特区可以说是弹丸之地，当初选汕头做经济特区，看中的就是潮汕地区的华侨多。因此当时的领导层非常希望能扩大特区范围，把汕头经济特区扩大到整个市区，解决“一城两制”的问题，就是同一个市区有的享受经济特区政策、有的没有享受经济特区政策的问题。

经过领导层的争取和调查，终于在1991年1月19日得到了一个清晰的信息：扩大特区范围到整个汕头市区，只能最多再带一个县。这意味着汕头经济特区的扩大范围，必然不仅仅是扩大而已，按汕头实际情况，还必然涉及其他体制改革。虽然只是解决一个扩大特区范围的问题，但由于有“特区只能带一个县”的不成文规定，其他经济特区已形成事实先例，汕头特区显然很难例外。这对于同文同脉、自古未分的潮汕区域来说，牵扯起来，确实是错综复杂的。

一直到1991年4月6日，经过领导层的再次争取，关于特区扩围终于等来了正式批复。国务院关于扩大汕头经济特区范围的批复，仔细阅读批复，还是可以发现行文中同时涉及两个区域调整问题。但是批复中明确要求，现行汕头市的行政区划需做出相应调整，这无疑意味着潮汕的分拆已经势在必行。

批复未明确需要做出如何调整，但随着批复的公布，区域调整和行政划分也公开于坊间。经过领导层的决议，汕头市区这次调整，是从原来的6个区整合为4个区，这属于缩减机构、精简干部性质，因此还是得从原各区里的领导层优先考虑。直到9月14日，汕头市区境内的行政区划调整完毕。因为潮汕地区还有余下8县1市无法统筹安排，更因为潮汕地区的实际情况与众不同，它不仅仅是带1县不带1县的问题，它连带而来的就是潮汕的拆分，这也可以理解为是汕头经济特区扩大范围后带来的问题。

那么该如何拆分呢？最后汕头领导层终于形成了统一的一个意见两个方案：第一个方案是“一仍为一”，就是汕头特区扩大后仍带所属8县1市，即原来的区域不作改变。第二种方案是“一分为三”，就是将汕头市所辖的8县1市，拆分为3个独立的地级市。当然，这个方案中三个市的市政府驻地设在哪里，具体哪几个县合并为一个市以及三个市所管辖的范围等事宜，都没有确定。后来交由上头的讨论，虽然正式否决了第一个“一仍为一”的方案，但又拟出了一个“一分为二”的方案来。经过一番讨论后两个方案都被否决了，潮汕一分为三就成了板上钉钉的事了。

1991年12月7日，原汕头市一分为三，拆分为汕头、潮州、揭阳三个地级市。自此，潮汕三市“三足鼎立”格局正式形成。从此，潮汕也正式结束了“管来管去”的历史，谁也不管谁了，而是平起平坐的潮汕三市。

三、潮汕揭三个地级市合并为潮汕市的理由分析

正所谓“合久必分，分久必合”。在长达2000多年的历史上，潮汕向来都是一个不可分割的整体，我们都是“胶己人”。潮汕地区的三个地级市汕头市、揭阳市和潮州市同根同源同文化，但是三个地级市的经济发展水平都不高，行政区划面积不大，十分有必要进行区划调整合并为一座地级市。具体理由有三：

一是地缘优势和人脉优势。从潮汕地区走出去的人在东南亚和港澳有一千多万人，而且这一千多万人绝大部分在当地都是社会上层阶级，从商政方面，在各个地区都是商政的领军人物。所以我们国家和东盟国家的合作，要充分发挥海外华人华侨的作用，在当地从政治、经济、文化上都充分发挥它们的作用。从地理环境来讲，汕头具备打造21世纪“海上丝绸之路”中心城市的有利条件。更重要的是，汕头在人脉方面的固有优势是任何地方没办法媲美的。打破潮汕地区现行的不合理行政区划设置后，三市可以同心同德形成合力，重新擦亮“特牌”、“侨牌”，使其为21世纪“海上丝绸之路”建设贡献应有之力。

二是可以降低巨大的行政成本。将汕头市、揭阳市、潮州市合并为潮汕市后，三套地级市的政府部门可以缩减为一套，可以极大地减少行政成本。但是对于合并，三个地级市政府的积极性不会很高，因为认为可能三个市并在一起，多出的两套干部不好安排。且如果合并后，有两个地级市会降格为市辖区了，谁也不会愿意，除非是把合并组建的新潮汕市升格为副省级市（国家计划单列市）。不过考虑到以后的发展，包括潮汕人和非潮汕人，大家都赞同三个市合并起来。

三是可以避免很多矛盾。比如目前三市共用的机场叫做揭阳潮汕机场，简称叫揭阳机场，汕头潮州的人有点不高兴，而且外地来的旅客明明是来汕头，结果说揭阳机场到了，会以为坐错了飞机。此外，国家建设了连接厦门、汕头、深圳三个特区的高铁，这条高铁当时选址设立大站的时候因为要照顾到三个市，所以选址在潮州，这个也是在三个市靠中间的地方，如果三市合并在一起是非常合理的一个选址，但是拆开三个市，反而揭阳、汕头觉得好象不是它们的站，也有点不开心，在老百姓里边也有很多的怨言。目前的局势造成了汕头、厦门、深圳经济特区三个特区连接的这个高铁站，在汕头特区没有站点的设置，造成当时汕头这一全国最早设立的经济特区成为唯一一个没有机场的经济特区，很别扭。一直到2018年12月31日厦深铁路汕头联络线开通、汕头火车站综合客运枢纽首期工程（站前广场换乘中心）启用，汕头站才成为厦深铁路动车组列车的始发站之一。2019年10月11日，梅汕铁路（梅州至潮汕段）建成通车，线路将通过厦深铁路联络线接入汕头站。汕头才拥有了自己的高铁站。

四、潮汕揭三个地级市合并为国家计划单列市设想

广东省“十四五”规划确定将汕头市作为省域副中心城市，汕头也被反复各种规划强调作为粤东中心城市。由此，国家和省都确认了汕头在粤东地区的中心作用。但政策的确立和实际的运作还是有着巨大的差别，作为平起平坐的地级市，汕头要让潮州和揭阳支持、配合汕头的发展谈何容易。除非将潮汕揭三个地级市合并后的城市升格为国家计划单列市，级别为副省级市，潮州市、汕头市、揭阳市的级别都没有降低，才有可能实现三个地级市的行政区划合并。新的潮汕市级别为副省级的计划单列市，下辖10个市辖区（潮州区、揭阳区、澄海区、潮安区、龙湖区、金平区、濠江区、潮阳区、潮南区、普宁区）、7县（饶平县、潮北县、揭东县、揭西县、普侨县、惠来县、南澳县）。

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来源：中国城镇规划君

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