【案例剖析】美丽乡村怎么建？看杭州的建设经验

2003年，浙江省启动了“千村示范万村整治”工程(简称“千万工程”)，开启了“绿水青山就是金山银山”理念(简称“两山”理念)的生动实践。多年来，浙江省一以贯之践行“两山”理念，持之以恒实施“千万工程”，村容村貌发生了巨大变化，乡村人居环境显著改善，构建起人与自然和谐共生的乡村发展新格局，实现农村生态美与百姓富的统一，持续增强农民群众的获得感和幸福感。2018年9月，联合国将“地球卫士奖”授予浙江的“千万工程”，浙江实践得到了国际社会的高度认可。

来源：浙江农业科学. 2020,61(12)

杭州是浙江省“千万工程”的重要策源地和实践地，17年来，全市持续实践“两山”理念，不断深化“千万工程”，以美丽乡村建设带动乡村产业发展、文化传承、民生改善和乡村善治，乡村的韵味和精彩正日益成为杭州世界名城建设的重要元素。

一

基本情况

在美丽乡村建设过程中，杭州市先后经历了示范引领、整体推进、重点深化、巩固提高等4个阶段。特别是2011年以来，全市全面推进中心村、精品村、风情小镇、历史文化村落、杭派民居、精品示范线等“六位一体”的美丽乡村建设，纵深推进农村污水、垃圾、公厕“三大革命”，为展示“重要窗口”头雁风采提供了丰富的乡村底色和农村作为。据统计，2011—2019年杭州市与区县两级累计创建美丽乡村940个(其中市级675个、县级265个)，占全市行政村总数的46.2%。

二

主要经验

01

政策引领，分类创建

“十二五”以来，杭州市委、市政府先后制定出台了10多个政策文件，用超前的理念，宽阔的视野，持续发展美丽乡村创建载体。其中，风情小镇、精品村、精品示范线、杭派民居率先在浙江省实施，铸造了杭州农村美、精、韵特色品牌；“大下姜”乡村振兴联合体入选国家《乡村振兴战略规划实施报告》，成为全国12个典型案例。市、区两级还先后制定农村生活垃圾、农村公厕等3个地方标准以及《设计导则》《工法手册》等20余个指导手册，为如何开展具体工作明确了方向。

02

资金保障，多元投入

2011—2019年杭州市级财政累计投入美丽乡村专项资金49.34亿元，加上区县协作、联乡结村、“三江两岸”等资金，全市形成了较为完善的城乡统筹资金支持体系。同时，除各级财政资金外，杭州市注重不断拓展多元化的融资渠道，通过设立农村公益金、吸引社会资本进入、发挥村集体作用等途径，积极引导全社会参与，成了项目顺利推进的有力支撑。

03

生态治理，环境宜居

从2014年开始至2018年底，杭州分阶段推进农村污水、垃圾、公厕“三大革命”，累计完成农村生活污水治理1 772个村、建设处理终端8 914个、受益农户60余万户；整乡镇推进农村生活垃圾分类及减量化资源化处理127个乡镇(街道)、1 837个村，建设垃圾处理站点474个；新(改)建、提升农村公厕4 566座。同步开展建后修复，2016—2018年杭州市实施村庄生态环境修复1 793个村，全市基本实现生态治理全覆盖，村庄面貌得到有效提升。

04

产业发展，经济增效

培育发展农村现代民宿、休闲观光、运动骑行、养生养老、山溪漂流等农村新业态，不断激活乡村“好山、好水、好景”等生态资源的经济价值，走出美丽乡村与农民增收相得益彰的新路子。2019年，全市农家乐(民宿)接待游客8 489.8万人次，实现经营收入80.8亿元，分别增长23.3%和18.5%；农村电商销售额142.6亿元，增长18.8%；农村居民人均可支配收入达到36 255元，增长9.2%[2]，是2010年的274.95%。城乡居民收入比由2010年的2.28∶1缩小到1.82∶1，低于全省的2.01∶1。

05

规范管理，提升绩效

开展项目申报制，遵循“有意愿、有条件、有特色、村级班子战斗力强的优先”原则，经区县竞争性推选、市级审核后方可立项。落实差异分配制，采用因素法分配方式，设置科学的评价因素，打破平均主义，确保资金效益。推进“一年一审”制，每年委托第三方机构对各类项目进行绩效评价，并根据审计和绩效评价情况，及时做好问题整改工作。实施督查验收制，通过回头看、中期检查、年终核查、专项督查，对项目实施进行全程监管。

三

存在问题

杭州的美丽乡村建设起步早、发展快、跨越大，但新政策载体、新项目的推进，缺少可以借鉴的先进经验，需要更深入的谋划、更多的探索尝试、更精心的长效运维、更好的提炼总结，期间或多或少走过一些弯路。随着全国上下吹响乡村振兴的号角，新时代美丽乡村创建、农村人居环境整治等工作在全省全国全面铺开，杭州的先发优势正在被省内省外的优秀地市缩短。对标浙江省《新时代美丽乡村建设规范》地方标准，杭州以往过多地注重于项目建设、环境整治，在许多方面还有待提升。

01

乘数效应发挥不够

受行政体制的制约，乡村的规划、建设、基础设施和公共服务等往往各自为战，不仅造成了公共要素资源的浪费，而且示范村的辐射带动作用也难以发挥，资产资源的乘数效应难以体现。现全市美丽乡村占比46.2%，创建比例仍然偏低，整体叠加效应不足，特别是区、县市的自主创建能力需要加强。

02

经济发展尚需加快

杭州市东、西部区县之间，同一县域内乡村间发展不平衡、不充分的问题仍然突出。乡村价值没有很好体现，乡村产业层次低、规模小、布局散的问题长久存在，综合效益不高、竞争力不强、“造血”能力弱、同质化现象比较普遍。抱团发展、错位发展还体现得不够充分。美丽乡村推动乡村经济发展的引擎作用尚未有效展现。

03

建后管理有待提高

重建轻管的现象一定程度存在，不少项目缺乏后续长久管护，管理不到位、甚至缺位的情况时有发生。目前，杭州市美丽乡村建设管理费用主要依靠转移支付，村均不到40万元，淳安县、临安区等地甚至不到10万元，全市6成多的中心村、精品村年度管理费用大于经营性收入，日常运维管理较难支撑。

04

乡土文化挖掘不深

乡土文化是美丽乡村的内涵和品味体现，虽然杭州通过省、市级历史文化保护利用工作，推动了近150个历史文化村落的复兴，但从乡村整体面上来看，尚有大量的有形历史建筑、村庄格局需要保护，无形的优秀乡土文化有待进一步挖掘，乡村文化设施利用管理有待加强，民间艺人工匠有待培养，农村不良风气和陈规陋习依然存在。

05

人才队伍亟待培养

在农村地区，特别是西部稍微偏远一些的村庄，年轻人多在外打工，空心村现象较为严重，乡村发展所需的管理人才、经营人才、科技人才都极为缺乏，存在本土年轻人、能人留不住，外面人才引不进问题。全市农业生产经营人员中，55岁以上的占55%，高中或中专以上仅占10.3%[4]，老龄化比重大，受教育程度低，职业技能素养差。

四

新时代美丽乡村建设的启示

十九大报告对美丽乡村赋予的新内涵，给新时代美丽乡村建设提出了新要求[5]。杭州作为浙江经验的重要样板地，高质量高水平打造新时代美丽乡村，持续深化“千万工程”，沿江建设好“大花园”，着力打造好杭州特色钱江山水组团，是继续领跑全国的必由之路，是实现传承和跨越发展的必然要求。

01

在载体创新上有新的突破

更加突出党建引领、城乡融合、产业发展、数字赋能等方面的因素，把新时代美丽乡村打造成展示“重要窗口”头雁风采的经典内容。注重因地制宜，重点打造，加快形成具有地域特色、生态特色、人文特色、治理特色的安居、宜居、美居乡村新风貌特色乡村；打造农旅结合的风景游线，串联沿江、沿溪、沿路的景观、产业园区、民宿(农家乐)等节点，串珠成链，营造更多美丽乡村展示路径；通过体制机制的创新，打破村域限制，统筹推进乡村之间的有机联合，连点成片，组团发展，打造示范样板。坚持点、线、面整体打造和全域景区化发展，到2025年，争取打造15个左右的美丽乡村联合体、50条美丽乡村风景线，新时代美丽乡村达标率达到100%。

02

在产业发展上有新的突破

把杭州优越的自然、地理、市场优势和新时代美丽乡村建设的优势转化为美丽经济的发展优势，解决区域发展不平衡、不充分的问题。大力发展好“三个六”产业，重点提升粮油、蔬菜、茶叶、竹笋、畜禽、水产等六大传统产业，做优花卉苗木、中药材、蜂业、水果、干果、农家特色小吃等六大特色产业，做强乡村民宿、农村电商、智慧农业、乡村旅游、健康养生、运动休闲等六大新兴产业。加快促进一二三产有机融合，打造出具有示范引领性的一二三产融合发展的全产业链，有效培育新型经营主体，促进农民经济收入持续增长。深挖土地潜力，借力全域土地综合整治与生态修复工程，助推乡村产业的有机更新，加快荒山荒野向美丽农业，破旧村落向美丽乡村转变。

03

在融合蝶变上有新的突破

将乡村与乡村之间，乡村与城镇之间进行逐步融合，形成美美与共的大美格局。在乡村规划中，突出全域理念，统筹考虑村村、村镇之间的空间布局、经济发展、基础设施、生态保护、社会事业等各项内容，促进要素统筹和优化配置；坚持做好建筑风貌管控和景观节点打造，以“花园+景区”的设计理念，邀请专业机构开展专项提升，提高规划编制水平。继续补齐城郊接合部、偏远山区在道路、桥梁、停车场、物流等方面基础设施短板，提升宜居水平。强化公共服务，推动公共服务实现村镇全覆盖，持续发展乡村教育、推进健康乡村、完善养老体系、加强社会保障，使乡村与城镇的公共服务水平与经济发展水平以及人民生活水平渐趋平衡。

04

在软实力提升上有新的突破

持续发挥杭州好乡风、好家风、好民风的优势，倡导文明理念和生活方式，推进乡村文化繁荣兴盛。留住有形的文化，特别是对古建筑比较集中、文化积淀比较深厚的乡村，要注重保护其原真性，不能毁旧搞新。传承活态的文化，从历史、文化和精神层面对乡村特有的民间艺术、戏剧曲艺、手工技艺、民俗活动等非物质文化遗产进行挖掘，把这些活态的文化保护好、传承好，大力推进“文化+”，积极复兴各类民俗活动、传统文化，开发体验性旅游产品。推进移风易俗，推动社会主义核心价值观融入本土、进礼堂、进家庭，对传统文明进行创造性转化、创新性发展，形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断焕发乡风文明新气象。

05

在展示头雁风采上有新的突破

坚持示范带动，积极组织开展省级新时代美丽乡村、风景线、示范县(乡镇)创建，做精做细市级新载体项目，强化典型、示范、引领作用。注重广泛宣传，借助中央、省市等重要媒体，着力在新时代美丽乡村方面进行宣传报道；及时总结经验，形成可复制可推广的优秀成果。加大人才培养，加快建立完善城乡人才交流机制和政策激励机制，引导市区双创资源向乡村流动，吸引工商企业主、科研人员、创投人才、高校毕业生、返乡青年、退伍军人等到农村创业创新；留住本地人才，重视和关注乡村的年轻人，创造条件让这部分人留下来、干起来；加强人才职业技能培训和认定，努力提高人才队伍的总体水平。

06

在科学管理上有新的突破

坚持党建引领，切实提升党组织战斗力，促进党建在新时代美丽乡村建设各领域全面融合，促进自治、法治、德治“三治融合”治理体系不断完善。发挥杭州数字城市优势，加快数据汇集应用，整合农业生产、政务服务、基层治理、电商供销等方面的数字化资源，开发符合乡村的数字化功能应用，推动智慧管理水平提升，打造数字乡村示范区。抓好项目指导，开展前期立项到实施到投入使用的全过程监管，特别是在项目建设上避免急功近利，盲目下指标增加村级负债；在项目变更上，做深做细审批报备工作。注重已建项目的长效管理，明确责任主体，制定有效的后续运维管理办法，特别是农村生活污水、农村生活垃圾、农村公厕等重点设施，做到有制度管护、有资金维护、有人员看护。

作者：屠翰 华永新 叶波 杭州市乡村振兴服务中心 浙江省农业农村生态与能源总站

《浙江农业科学》是浙江省农业科学院和浙江大学主办，浙江省农业科学院主管的综合性农业科技期刊，多次被中国农学会、中国期刊协会农业期刊分会评为全国优秀农业期刊和华东地区优秀期刊，且多次被浙江省科技期刊编辑学会评为优秀期刊。返回搜狐，查看更多