凸显古都特色 南京探索多元参与共享的新型城镇化道路

在城市群和都市圈的新型城镇化建设中，中心城市、大城市的综合带动作用十分关键。南京近年来持续推进以人为核心的新型城镇化，充分发挥新城开发和旧城改造的周期长、带动性强的特点，从原来的“自上而下”政府主导，转变为“自下而上”政府引导，探索出一条凸显古都历史特色、转变城市更新方式、倡导多元参与共享的独特路径。

新型城镇化，“新”在哪里？

和很多特大型城市一样，政府债务管控从严、城市开发边界和规模受限、市民维权意识增强，倒逼南京的新型城镇化之路必须挖掘新的内涵。

“传统的老路很难走通，我们必须用新的理念和操作方式来推进新型城镇化。”在南京市副市长邢正军看来：新型城镇化的“新”，体现在规划理念、要素保障、资金筹集方式、群众参与度，甚至评判标准都要新，而不能走原来的扩张型、规模化的城镇化老路。

在这样的思路下，南京在新型城镇化建设中的一些做法颇具借鉴意义：比如注重区域均衡发展，目前南京轨道交通已经覆盖了所有的市辖区，在全国首屈一指；城乡统筹区域供水实现全覆盖；公立基层医疗机构医联体实现全覆盖，使全市范围内医疗资源有效共享；

特别是南京在新城规划中主动对接长江经济带等国家战略，比如最新出炉的“紫东地区”规划，跨玄武、秦淮、栖霞与江宁四个行政区，总面积约758平方千米，未来将优化南京主城公共中心分布格局，并强化对东部镇江和扬州的辐射和联动，成为“宁镇扬”同城化的中枢。

比如在旧城改造中有效调动多元参与共建，为解决老旧小区居民上下楼难问题，南京摸索总结出一套“政府补贴、居民分摊”的有效做法，目前已加装并投入使用电梯超过一千部，占全省加装电梯总数的八成；尝试居民筹资改造危房，按照受益者付费的原则，财政补贴40%，居民出资60%。在充分调动共建积极性的基础上，目前南京市区大部分2000年以前的老旧小区都已改造完毕。

比如盘活低效存量物业，南京利用主城区老厂房、老院所众多的特点，变废为宝，探索建设城市“硅巷”，推动创新载体与高校院所、城市空间的有效融合。仅秦淮硅巷今年将实施建设科创载体30万平方米，培育或引入科技型企业300家，力争到2025年底实现硅巷相关产业规模突破300亿元。

位于碑亭巷的南京时尚设计中心，高端设计产业加速集聚；位于北京东路的工艺美术大厦，将提档升级为“新工•创意硅巷”；借华东医药迁出后的空间载体，以大健康为主导产业的“华东医药硅巷”正紧锣密鼓地开工……

在玄武、秦淮、鼓楼等中心城区，一个个城市硅巷不但破解了老城区人口结构相对老龄化、产业空心化、社区活力不足等问题，还直接助力完善地区配套功能，推动城市精细管理，提升城市品质。

值得一提的是，作为六朝古都，南京在用“绣花针”功夫做好城市更新时，特别注重延续历史和传承文化，

颐和路历史文化街区复兴就是一个典型案例。“一条颐和路，半部民国史。”颐和路片区是南京拥有近现代公馆最多的国家级历史文化街区，总占地35万平方米，产权单元303处，其中225处为近现代风貌院落。文保单位有52处，不可移动文物171处，重要近现代建筑27处，名人故居222处，32处大使馆旧址。片区内建筑陈旧，设施老化，交通拥挤，部分为危旧房、违建房。

当地的解决方案是“留改拆加、活化利用”：保护历史文化建筑，保留与整体协调的历史风貌建筑；改造价值一般、质量较差的建筑，结合需求转变使用功能；拆除违章建筑；增加公共空间和配套设施，提升步行道和街角景观。

改造后，该街区大幅提升了环境品质，改善了空间秩序，文化、产业和空间得到了全面复兴。未来街区还将导入艺术创意和国际交流产业，形成民国风情休闲旅游区、艺术风尚街区、创意设计产业集聚区、品质人文社区和南京国际交往中心。

制度设计应更精准

新型城镇化的南京探索，下一步往何处去？在中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎看来，从发展规律看，南京市城镇化水平已超过80%，中心城区集聚人口超过500万，先于全国进入城镇化相对稳定发展的后半程，城市建设发展方式转型势在必行，从关注城市治理的规模供给到品质供给，鼓励小规模渐进式有机更新，并更加重视个性化设计、特色化建设和精细化管理。

从南京的实践经验看，在新型城镇化的政策供给上，部分制度设计还应尽快细化落地。南京市副市长邢正军认为，一要树立市场化理念，吸引社会资本参与。可以考虑对开发企业有一些特殊倾斜和税收优惠，要把“事后”的政策变为“事前”的红利，让市场主体看得到“经济账”，真正参与进来。

二要对地方的首创探索给予政策空间。比如在危旧房改造中，南京市正在创造性地与金融机构合作，尝试通过让渡部分权利，将危旧房屋设计为共有产权房，由居民和政府的国有出资平台联合进行股份制改造。 “这方面，金融、税务还需要突破性的政策给予支撑。”邢正军说。

此外，一些基层创新还需要赋予地方城市一定的自主权。目前建设部门对建筑有很多规范，但在具体执行过程并不能精准契合居民实际诉求。比如要求大寒日的日照时间不小于2小时，而在寸土寸金的城市主城区，很多建筑并不能完全满足。

南京的一线建设者在实践中注重以人为本，在提前告知并得到居民本人同意的前提下，用牺牲一些日照时间来换取就地安置。“这样的案例虽然和规范相悖，但确实是以人为本、因地制宜，应该得到包容和支持。”邢正军说。

另一个备受关注的问题是，当前的新型城镇化建设中，如何更精细地发挥考核对地方政府的指挥棒作用？

对此，邢正军建议，一是部分指标可以优化，不能拘泥于城镇户籍的比例每年提高多少，而应该有科学承载量的导向。比如新聚集人口和规划空间指标要有合理的布局比例，可以参考“人均用地面积”这样的指标，防止“摊大饼”式扩张；

二是在新城镇的基础设施建设上，可以适当考核政府投入和社会投资的比例，这可以考量地方政府在制度设计和政策供给上的水平，吸引社会资本参与，有效降低政府的隐形债务。

三是要关注均衡发展的状况，比如城市外端区域的教育、医疗等指标不能和主城区差距过大，让卖房、落户这样的“表面城镇化”真正转变为配套设施的完善和生活品质的提高。（经济日报记者 徐惠喜）