揭秘EOD的那些内在“规律” ，基于相关政策和172个项目信息的研究分析

目 录 政策篇 项目篇 01 | 从宏观角度理解EOD模式究竟是什么 31 | 揭秘EOD项目的那些内在“规律”：基于172个项目信息的整理分析 06 | EOD从试点到常态化的“变身” 39 | EOD项目开展情况天南地北，拥有合适土壤才能“高产” 11 | EOD项目到底要不要入库？ 45 | 产业融合是EOD的关键要义，产业互补才是好的“融合” 15 | EOD项目实施全过程（内附详细流程清单） 52 | 大“份量”EOD项目备受青睐，但只靠面积来“堆”行不通 19 | EOD 项目“遍地开花”，看看各地方态度如何? 56 | 资金来源问题决定EOD项目生死，但融资渠道有待创新突破 23 | 各省市EOD政策举措遍览 61 | 莫陷入模式选择“困难症”，因地制宜才能实现EOD项目真落地 66 | EOD项目是一次长期的合作，看看合作各方的面貌特色 1 从宏观角度理解EOD模式究竟是什么 导读 继PPP之后，EOD在近一两年成为了生态环保领域的热词，但是在看到一些项目的信息时，又会看到项目既是EOD项目又是PPP项目，还有TOD、BOT、AOB等等项目模式夹杂其中，不免会让人困惑。 如果一个个去看每个名词是什么意思，理解起来依然会比较困难，跳出具体的概念，从更加宏观的层面来理解这些名词会更加简单： EOD、TOD等开发理念是指某一类项目的战略意图规划，更偏向于一个项目的宏观商业模式，讲的是项目收益如何实现，也就是“挣钱”的问题；而PPP则是一种融资模式，关注于项目的资金问题解决办法——让社会资本一起参与进来；BOT、AOB等运作模式是指一个项目的具体运作流程，描述一个项目的全生命周期包含哪些阶段。 由于它们分别表述不同的维度，因此在一个特定的项目中，这三类模式相互交织，构成了项目从识别开发到落地运营的全过程。正文中将对这三类模式以及各具体的名词进行进一步阐述。 2 EOD：开发理念类 开发理念是指一类项目的顶层设计，往往体现了国家对某一类项目的战略意图，是厘清问题和寻找解决办法的方针，是一个放之四海皆适用，但也要充分考虑社会、经济、环境等复杂地方因素的行动指南，EOD，TOD都可以被归为开发理念类。 EOD EOD的概念 EOD英 文 全 称 是Ecology-Oriented Development，中文译为“以生态环境为导向的开发模式”。我国生态环境部在2022年3月针对EOD出具了官方解释： EOD是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。 从官方定义中可以看到，EOD既不是一个具体的融资模式，也不是一个固定的运作模式，而是一种战略性的项目开发理念。“生态保护和环境治理”是国家的战略意图，需要解决的问题是“生态环境治理项目收益性差”，解决办法为“与收益较好的关联产业有效融合”。同时这个理念尊重各地方的因素差异，提出了要“以特色产业运营为支撑”和“以区域综合开发为载体”的规划，并给出了“产业链延伸、联合经营、组合开发”等实际的操作办法，是一个既体现了“绿水青山就是金山银山”顶层设计，又赋予地方事权和责权，并解决“烧钱项目的缺钱困境”的理念规划。 EOD的背景、意义与现状 自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》与十八大、十九大提出的宏伟目标相衔接，提出十四五生态文明建设实现新进步，到2035年美丽中国建设目标基本实现的愿景，这对各地政府和整个环境环保行业都提出了更高的要求。 然而，开展生态环境修复工作意味着大笔资金支出，而EOD理念的核心，便是在不增加政府债务负担的前提下，帮助政府解决生态环境治理问题。在我国地方政府仍在探索地方财政、经济发展与环境保护之间关系的大背景下，国家新常态的生态环保事业，也面临着资金端短缺的时代困境。于是，基于项目实践的EOD模式应运而生。展开来讲，EOD项目通过将生态环境改善与经济发展相融合，打造一个价值链上的良性循环：通过改善区域环境，用优质的生态建设吸引产业入驻和人口净流入，打开环境效应所带来的社会效益增值空间，实现区域价值的增值，同时，提前锁定这部分增值价值，通过引入社会资本对生态环境进行开发获得收益，来实现跨越时间的资源整合，变“输血”为“造血”。 过去几年间，EOD在我国进入了重要的发展阶段。2018年，我国生态环境部首次提出了EOD模式的概念，之后，多部委陆续出台EOD相关政策，中央重视程度逐增。时至今日，两批国家级试点项目已经入库，EOD入库申报已经向着常态化进行发展。通过对过往EOD案例的分析，我们可以看到EOD正在为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造更多的条件。随着“两山理念”的持续贯彻，以及“双碳战略”的深入推进，辰于认为，EOD这种促使社会多方参与生态环境治理的模式，将成为我国生态环境行业发展的必然趋势。 3 TOD TOD的概念 TOD的 英 文 全 称 是Transit-Oriented Development，中文译为“以公共交通为导向的开发”。与EOD相似，TOD是一个项目开发理念。由于国内并无一个对TOD的官方解释，本文采用美国加利福尼亚州交通部门对TOD模式的定义： TOD模式是指围绕公共交通站点为核心进行土地资源的开发和利用，目的是达到土地资源使用与公共交通两者的协调。 TOD的背景、意义与现状 TOD最早起源于上世纪90年代初的美国，是为了解决城市拥堵以及公共交通普及的问题而出现。 “二战”后的美国，经济蓬勃发展，私家车数量在短时间里迅速增加，导致城市交通拥堵问题尤为突出。为了解决这个问题，强调土地集约利用的TOD概念在1992年被提出，是一种以公共交通（公交、地铁、有轨电车）为中枢，以400～800m（5—10分钟步行路程）为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住一体的混合功能区域的开发理念。 TOD是一种高效、开放的城市发展新模式。TOD理念是将城市中尚未成片开发的地区先行规划，以较低的价格征用，建立公共交通系统，带动周边设施投资，形成开发地价的时间差。继而通过附近土地升值的回报来回收公共交通的先期投入，实现资源的有效利用，引领周边区域的发展。 TOD在我国已有较长的发展时间，如今进入了深耕阶段。上个世纪90年代，北京、上海、深圳就开始探索TOD模式。如今，我国“十四五”规划以及2035年远景目标纲要草案均提出要加快建设交通强国，提高网络效应运营效率，促进集约综合开发等发展目标。可以看到，杭州、武汉、成都、昆山等二三线城市已经落地多个以TOD为理念开发的项目。随着绿色出行、低碳生活的逐渐普及，EOD和TOD相结合的开发理念也可能在不久的将来出现。 PPP：融资模式类 融资模式是指一个项目资金问题的解决办法。为了建设、收购或重组一个新项目所进行的一切融资或贷款活动都可以被称为项目融资。因不同的项目受到来自不同因素的影响，市面上出现了各样的以优化融资过程为目的的融资模式，PPP正是其中一种。 PPP PPP的概念 PPP的英文全称是Public-Private Partnership，中文译为“政府和社会资本合作”。与上述的EOD和TOD开发理念的不同是，PPP是指政府、私人企业基于某个项目而形成的相互间合作关系的一种融资模式。我国财政部（76号文）对PPP的定义是： 政府和社会资本在基础设施及公共服务领域，建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责价格和质量监督，以保证公共利益最大化。 PPP的背景、意义与现状 系统的PPP模式推广最早起源于1992年的英国，由于该模式帮助政府减轻了财政负担，提高了经济效率，在我国也得到了推广和应用。分税制改革之后，我国地方政府手头可支配的财政资源逐渐 4 变少，但依旧承担着地方经济发展的重要任务。由于地方政府扮演着包办公共产品与服务的角色，各类项目建设的支出繁多，需要大量资金的持续投入。2013年左右，在地方债和土地金融开始暴露出潜在的危机之后，地方政府对于新的融资形式需求是迫切的，PPP模式也就在这种情况下被从国外引入。 在我国PPP项目的实践操作中，主要强调的是政府部门与社会投资者之间建立合作伙伴关系，来满足项目的建设需求。PPP模式通常以政府部门通过政府采购的形式，与中标单位共同组建一家项目公司。该公司将负责项目的筹资、建设和经营工作。此外，政府通常会与提供贷款的金融机构方达成一个直接协议，向借贷结构承诺将按照与项目公司签订的合同来支付有关费用，这个协议将使项目公司能更顺利的获得融资贷款，从而进行项目的建设。 目前我国的PPP项目呈现了项目多、规模大和“社会资本”以融资平台或国有企业为主的两个中国特色。截至2022年9月，我国累计入库PPP项目10,273个、投资额超16.4万亿元。而在落地的PPP项目中，有超过百分之六十的项目都由融资平台公司或国企参与，民营企业参与率较低，并只集中在垃圾或污水处理等独立项目上。 BOT、TOT：运作模式类 运作模式是指一个项目具体的运作流程。通常指项目负责主体将设计、施工、建设、运营和移交各个阶段的责权进行划分，并通过赋予特许权的方式，将不同阶段的责权转移给其他项目参与方，以来优化项目的整体运作管理。BOT、BT和TOT均是常见的项目运作模式。 BOT BOT的概念 BOT，英文全称是Build-Operate-Transfer，中文译为“建设-经营-转让”，是常见的一种项目运作模式，BOT在国内一般被称之为“特许权”： 指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方来承担该项目的投资、融资、建设和维护，同时允许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。当特许期结束时，签约方的私人企业将该基础设施无偿移交给政府部门。 BOT的背景、意义与现状 BOT模式的历史，最早可以追溯到300年前的英国，是一种具有市场机制和政府干预相结合的项目运作办法。17世纪，英国的领港公会负责管理海上灯塔建设和经营，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。然而领港公会将灯塔建设权外包给私人组织，并允许他们在特许期内管理灯塔，并向过往船只收取过路费。而在特许期过期后，由政府将灯塔收回，并交给领港公会管理和继续收费，这便是最早的BOT模式。 BOT最大的特点是将大型建设工作的经营权进行了有期限的抵押，促使项目公司为了盈利会更加注重项目的整体运营管理。BOT虽然与PPP模式有一点相同，即都是赋予项目公司特许经营权，但在PPP模式中，政府与社会资本为利益共享、风险分担的平行合作关系，即PPP是从项目融资的合作角度进行定义；而BOT的定义从项目整体运作流程出发，项目公司与政府通常为垂直关系，政府授权私企去独立建造和经营项目，对于风险分担的权责分划也更为独立和清楚。 目前国内很多大型的公共基建项目都采用这个BOT模式。我国第一个BOT基础设施项目可以追溯 5 到1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商建设的深圳沙头角B电厂。在那之后，我国广东、上海、湖北、福建、四川、广西等地也出现了一批BOT项目。如广深珠高速公路、上海延安东路隧道复线、武汉地铁、重庆地铁、地洽高速公路、北海油田开发等。经过几十年的发展，BOT已经成为一种较为成熟的项目运作模式，对我国基础设施建设发展提供了良好的基础。 其他运作模式 在运作模式上，由于监管政策变换以及项目类型、项目需求、融资环境、建设需求、建设主体不同等原因，在BOT的基础上，实际的项目建设过程中演变出了各类不同的项目运作模式： 表1丨我国市场上出现的项目运作模式 项目类型 运作模式 新建工程 BOT：建设-运营-移交 BT：建设-移交 BDOT：建设