浙江省铁路、城际市域、城轨交通运营管理体制研究建议

目前国铁干线基本采用“国铁集团+路局集团+站段”的三级运营管理模式，但城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、铁路专用线等的运营管理模式却类型多样。本文通过对浙江省内国铁干线、自营铁路、市域、城际、城市轨道交通等运营管理模式的调研，并结合大湾区城际铁路建设运营案例，对如何解决好浙江省内近千公里城际铁路的建设、养护、管理、运营问题，进行了深入的思考和全面的分析研究，给出较为可行的三种运营管理模式，并对三种模式的适用条件和应用利弊进行阐述分析，可帮助相关人员结合线路具体情况对应使用，同时为铁路、城际、市域、城市轨道交通运营管理提供一些参考和帮助。

【缘 起】

随着浙江省铁路、城际、市域城市轨道交通等交通大建设、大发展、大落地，多种类型多种制式的轨道交通逐渐起步发展，浙江省及长三角区域内自营铁路、市域、城际、城市轨道交通的运营管理体制也呈现多样化、多类型的趋势。

为合理应对运营管理体制的多样化发展，浙江省轨道交通建设与管理协会作为组织者和发起者，于2020年8月邀请和委托中铁二院工程集团有限责任公司（以下简称：中铁二院），对浙江省及长三角地区铁路、城际、市域、城市轨道交通等相关制式的运营管理体制进行研究，对发展趋势进行分析，并提出相应建议。

一、现状路网调研

为做好课题研究，中铁二院对浙江省内的国铁干线、自营铁路、市域、城际、城市轨道交通等做了较充分的调研。（考虑篇幅，摘取部分调研内容）

1、浙江省铁路网现状

截至目前，浙江省铁路运营里程达到2877公里，其中，省投资为主的地方铁路1108公里。设计时速200公里及以上的快速铁路运营里程1449公里，已通车城际铁路3条89.3公里。铁路网密度2.7公里/百平方公里，复线率78.8%，电气化率81.1%。

浙江省区域铁路线网示意图

2、铁路规划情况

铁路规划到2025年，基本形成“五纵五横”客运网络和“五横三纵多联”货运网络主骨架，全省铁路总里程达5000公里，其中时速200公里及以上快速铁路里程达2500公里。2035年全省铁路网规划总里程6300公里左右，其中时速200公里及以上快速铁路里程达4100公里，另外建成都市圈城际铁路1000公里，实现“省内市市通高铁、陆域县县通铁路”。

浙江省铁路网中长期规划示意图

二、运营管理模式调研

目前，由于国铁干线的网络性和调度指挥的统一性，省内国铁干线基本采用“国铁集团+路局集团+站段”的三级运营管理模式。

地方铁路中除金温货线外基本都委托中国铁路上海局集团有限公司运营。

城际（市域）铁路的运营主体比较多样，省轨道交通运营管理集团有限公司运营温州S1线、杭（州）海（宁）城际；杭临城际（现更名为杭州地铁16号线）由杭州地铁公司进行运营管理；宁奉城际首通段由宁波市轨道交通集团有限公司进行运营管理；宁波-余慈城际由宁波市城际铁路发展有限公司负责运营；绍兴至宁波城际由绍兴市轨道交通集团有限公司、宁波市城际铁路发展有限公司负责运营。

城市轨道交通中杭州地铁1、5号线由杭港地铁有限公司特许经营，2、4及16号线由杭州地铁运营分公司管理。宁波市地铁由宁波市轨道交通集团有限公司负责运营管理。

综上所述，由于铁路运营的网络性和统一性，国铁干线全部由国铁集团运营管理，基于历史原因省内地方铁路也大部分委托给国铁集团上海铁路局代为运营管理。城市轨道交通基本由各城市的轨道交通集团下属运营公司进行运营管理，部分城市的局部线路采用了和港铁合作的特许经营模式。我省的城际（市域）铁路运营管理模式比较多元化，既有省轨道交通运营管理集团有限公司运营的，也有采用一线一公司模式，由城际铁路公司自主运营管理，也有由城市地铁公司运营管理的模式。

【经 验】

一、困惑和问题

2014年国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提出，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。2019年国务院下发的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确提出，城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项，由地方实施或由地方委托中央企业实施。随着国家对铁路融资建设模式改革的不断深化及我省对城市群便捷交通网需求的日益加深，特别是未来面临着近千公里城际铁路运营维护，如果由浙江省自主运营，就必须建立和完善相关设施设备、培养储备相关运营管理专业人才，这是摆在省政府面前需要统筹考虑和解决的一大问题。同时，面对城际铁路路网相对单一和封闭，早期开行列车数量有限、客流量较少造成的运营收入低、运营费用高、运营亏损大的实际情况，需要政府研究和落实运营亏损补贴方案和政策，以保证城际铁路的持续运营，这同样也是一个棘手的问题。运营模式决定了线路竞争能力强弱，也决定城际铁路是否能加速成网，在浙江省大规模建设城际铁路的背景下需要深入研究其运营管理模式。

二、解决办法

结合调研及资料研究，考虑国内铁路发展现状，建议地方投资为主的城际（市域）铁路可采用如下三种模式：

01

自管自营模式

资产所有权与经营权一体化，业主组建独立的运营管理机构，全面负责线路的设备设施维护和运输组织工作。

自管自营模式的优点：

1）自管自营，能够充分利用线路的运输能力，实现建设目标；

2）有利于业主建立现代企业制度，强化企业内部组织管理、控制经营成本、提高客货运服务质量；

3）有利于集城际（市域）铁路的商业性和公益性为一体，通过制定合理运价，培育运输市场，实现企业效益和社会效益的双赢；

4）有利于城际（市域）铁路信息系统建设，满足运营组织和安全管理需要。

自主经营管理模式的缺点：

1）组建铁路管理机构必须齐全，单一线路时，企业运营成本高；

2）当线路长度有限时，因吸引范围有限、运量不足，可能会加剧企业财务状况恶化；

3）与国有铁路共站或跨线运行时，运输组织会受到国有铁路制约。

02

部分委托运营模式

业主负责线路、车站等固定设施的维修维护，列车运行由统一的调度指挥机构负责；运输经营则委托给一家或多家有资质的企业负责，并由这些企业提供或租用机车车辆/动车组等移动设备，配备站车服务人员，这些企业有偿使用列车运行线，通过提供旅客运输服务获得收入。

部分委托运营模式的优点：

1）业主保留线网的管理权，通过对受托方的有效监管，有利于保障列车运行的安全；

2）将旅客运输业务外包，可以减少列车相关移动设备的投入，减少初期投资；

3）建立市场准入、竞争制度，有利于城际（市域）铁路客运市场的多样化开发。

部分委托运营模式的缺点：

1）弱化了业主对城际（市域）铁路客运市场和服务质量的调控能力，易出现建设目标的偏差；

2）运量不足时，存在受托方运输收支不平衡带来的补贴问题；

3）多家参与经营，不利于城际（市域）铁路系统的信息系统构建。

03

完全委托运营模式

业主保留资产所有权，基础设施的维修维护和委托第三方运输经营权。受托方取得经营使用权后，应向旅客提供满意的运输服务，同时利用沿线车站和列车等资源进行商业开发。根据委托管理协议，受托方定期向业主支付资产使用费。

完全委托运营模式的优点：

1）业主仅承担资产管理责任，具有资产管理权；

2）城际（市域）铁路纳入国家铁路网统一调度指挥，有利于合理的运输分工和能力的充分利用；

3）有利于发挥铁路行业的规模优势，提高铁路资源运用效率；

4）有利于吸引社会资本参与城际（市域）铁路投资。

完全委托运营模式的缺点：

1）业主委托城际（市域）铁路运输经营权，不利于建设目标的实现；

2）业主不直接控制运营成本，信息不对称，易造成自身利益损失。

【启 示】

一、地方探索与发展趋势

我国以地方主导的城际（市域）铁路尚处于探索和发展阶段，由于城际（市域）铁路运营管理涉及专业多且广，地方政府在线路建成短期内难以组织大批量运营经验丰富的人员接管，且在城际（市域）未成网前独立运营不能获得有效的客流，因此，目前主要采用委托相关路局集团联网运营管理方式。随着城市群城际铁路不断建设和扩展，地方政府将面临越来越重的建设管理压力，所有权与运营权的分离，不利于轨道交通的长期可持续发展。针对城际铁路委托代管存在的问题，地方政府将谋求自管自营进行破局，以提高城际铁路运营的经济性及自主性。

面对大湾区2035年5700公里的城际铁路建设运营规划，广东省于2019年6月成立城际铁路运营有限公司，其母公司为广州地铁公司，主营业务为城际铁路旅客运输。目前，广东省铁投集团将省控股的广清城际广州北至清远段、广州东环城际广州北至白云机场T2段、广肇城际广州南至佛山西（不含）段及珠三角城际轨道交通调度指挥中心等项目交由广东城际铁路运营有限公司运营，实现了地方主导建设、自主运营（委托地方运营公司而非国铁集团）。

未来，将形成运营管理多样化。根据国外发达国家的轨道交通运营管理经验，由于轨道交通建设运营投资大、回报周期长，采用单一的建设运营管理模式将导致大量轨道交通建设项目难以为继，必须引入社会资本，则相应地轨道交通运营管理模式也必然逐步往市场化、多元化发展。同时借鉴日本铁路建设运营经验，将铁路建设运营与沿线综合开发相结合，有效缓解政府财政压力，有利于实现轨道交通的可持续发展。

二、启示与建议

1、进一步深入研究浙江省投资为主、铁路自主运营的可行性和实现路径

实现省投资为主、铁路自主运营绝不是“一蹴而就”想当然的事情，而应根据发展阶段和路网建设状况分步实现。从长远规划来讲，对于以省建设为主导、以交通引导开发为目标的区域城际铁路，应自成体系地建设和运营完整的城际铁路系统。

省主导城际铁路建设涉及的问题方方面面，需要根据省市的不同情况制定有针对性的对策和思路。主要包括：一是制定规划，分步实施；二是研究融资思路，落实政策，使项目实施具有可行性和可操作性；三是落实运营补贴机制及票价制定问题，为项目可持续性发展提供保障；四是加快配套工程建设，为未来自主运营创造条件，以降低运营成本；五是在尚不具备条件的情况下，实行部分自主运营、部分委托铁路方或其他外包方运营的模式。通过以上各项具体工作的探索和实践，为未来一体化运营管理打下坚实的基础。

2、提前筹划和培育省轨道交通运营管理公司平台

实现自主运营，必须具有轨道交通运营管理公司平台作为省主导投资铁路的运营方。为充分发挥省属铁路运营资源，提升运营管理效率和效益，加大运营公司管理范围和规模效益，提高资源配置效率，未来城际铁路成网后应由一家运营管理公司运营，应提前筹划和培育省属运营管理公司，包括在人员配置、资金、政策等方面的支持，在初期可以允许多家（不应过多）运营公司的存在和发展。对重点省属运营管理公司应精准定位，有所区别对待，以利于其快速发展壮大。

3、做好多网融合规划研究，为一体化运营创造条件

为了更好地促进多网融合，建议开展如下工作：一是多网融合线路优化调整方案研究。结合我省主要城市（杭州、宁波、温州）城市轨道交通线网规划成果，进一步明晰不同系统的功能定位，尤其是市域铁路与城际铁路的服务对象、线路走向、建设时序等问题。二是多网融合站点优化研究。结合城市轨道交通线网规划成果，按照预留工程、预留接口、调整站点等分别研究梳理近远期各市域铁路站点与城市轨道交通站点的关系。三是多网融合资源共享研究。研究多网系统资源共享方案，如车辆基地资源共享、综合检修资源共享、调度控制资源共享、供电设施资源共享等。四是多网融合运营管理体制研究。分别从票务系统、安检系统、运营控制系统等的衔接协调。五是多网融合分期建设规划研究。根据多网融合研究成果，制定分期分步实施计划，匡算工程投资。六是利用铁路开行公交化列车研究。利用我省内的国铁干线、城际铁路在近期存在一定的运输能力富裕，可以利用铁路开行公交化列车，服务并满足省内及杭州周边的出行需求。

4、积极开展相关研究工作，推动自主运营管理进程

一是逐步建立浙江省轨道交通规划、融资、建设、运营一体化统筹管理职能体系。为统一协调浙江省轨道交通建设和运营组织提供保障，提升规制效率；强化省职能机构在浙江省轨道交通融资、建设的具体职能。二是逐步建立浙江省轨道交通多元化投融资模式体系。目前浙江省及国内轨道交通建设及管理费用多由政府承担，对政府财政补贴的依赖性较强，地方政府筹融资压力越来越大。吸引民间社会资本进入轨道交通建设与运营领域，不仅可以缓解地方政府的财政压力，还可以促进轨道交通投融资渠道的多元化发展、运营管理模式的市场化发展，提高轨道交通运营效益。三是研究探索市场化的轨道交通运价制定与分配管理机制。尽可能提供限额以内可以自由浮动的运价等相对灵活的政策，以此来保证合理的收益率，从而也进一步吸引民间资本的注入。四是加强轨道交通运营管理专业人才培养。未来，我省轨道交通的运营管理向自管自营方向发展，亟需利用当下委托管理平台培养一批掌握运营管理技术的专业人才，为我省轨道交通自管自营奠定基础。

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