专家谈依法行政：基层干部“三拍”严重 实质系人治

　　10月27日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议。我国的行政诉讼制度俗称“民告官”制度。在民告官案件中，地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。

　　“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”；“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”；“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”……

　　党的十八届四中全会公报中的这些表述，被认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的诸多亮点。专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策、理清政府职责边界，推动法治政府建设向前迈出一大步。

加强政府立法 建设依法治国表率

　　十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　一个“职能科学、权责法定、廉洁高效、守法诚信的政府”，是百姓共同的期待。要建设法治国家，必须努力打造法治政府。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头守法执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

　　十八届四中全会闭幕的第二天，国务院总理李克强主持召开国务院党组会议，研究部署推进依法行政建设法治政府工作。会议要求重点依法推进政府职能转变、加强和改进政府立法、深化行政执法体制改革三个方面的工作。值得注意的是，会议要求坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。

　　建立法治政府，要求政府所有行政行为“于法有据”。在实践中，有关政府职能转变的立法存在缺位现象，比如，对哪些职能需要转移给社会组织没有明确的界定和分类，导致职能转移范围是由政府在无监督情况下进行的。

　　科学立法有助于多出良法，少出恶法。中国社科院法学所所长李林表示，立法上应该多研究怎样更充分博弈、怎么保证立法公平正义、怎么保证立法的可实施等重大问题。

　　就重点领域立法而言，中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长马怀德表示，首先应该是政府的自身建设，包括应该尽快制定行政组织法、行政程序法、问责法、信息公开法等。

　　“另一个就是政府行使经济调节、宏观调控方面的重要职能。”宏观调控方面要加强立法。利率、价格、投资以及税法方面的调控手段，都应属于重点领域的立法范围。马怀德说，还要注重社会管理、公共服务方面的立法。

　　中国政法大学教授应松年也认为，需要建立一套组织法体系，以明确部门、上下级的职责权限、内设机构和活动方式。目前出现的“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象，就是源于部门的职责权限不清楚。

　　在马怀德看来，正确处理改革与法治的关系，实际上就是要法治先行、立法先行，以引领和推动改革。“当重大的改革决策作出之后，要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规，保证改革在法治的轨道上进行，或者通过法治的方式来实现改革的目标。”他说，先改革还是先立法？最好的做法是先立法后改革。但在完成有一定困难的情况下，至少要同步进行，即改革的同时同步进行立法或者修法，立改废释并举，改革和法治同步发展。

　　健全依法决策机制 治理“三拍”顽疾

　　“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”

　　党的十八届四中全会公报中的这一表述，被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。多位专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”顽疾，推动法治政府建设向前迈出一大步。

　　“越到基层，‘三拍’越严重，其实质就是‘人治’。”中国政法大学教授王敬波说。目前，一些地方行政首长运用权力的法治意识差，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现一把手个人意志的“一言堂”。缺乏官民合议的民主程序保障的决策，往往具有重大风险，最后留下一堆烂摊子、糊涂账。虽然我国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。

　　“法治政府意味着责任政府。有权必有责，用权受监督。只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制，才能提高行政监察效能，增强政府公信力。”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明说。

　　党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化。党的十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，以及“建立健全决策咨询制度”。

　　在此基础上，党的十八届四中全会继续向前迈进了一大步，把科学决策、民主决策、依法决策纳入法治轨道。

　　“关键就是‘终身’两个字。”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云认为，这就意味着，如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，不管经过了多少年，不管身处何地，不管担任什么职务，决策者都要对错误决策付出代价，这体现出重大决策有法可依、依法追责的思路。

　　专家指出，应当注意到，与“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”一起提出的，还有“重大行政决策法定程序”和“重大决策合法性审查机制”。

　　余凌云说，这将改变政府以往的“走程序”“走过场”决策弊病，倒逼党政干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序，公众、专家学者实实在在地参与进来，他们的诉求、意见、建议得到尊重和重视，真正影响到政府决策，有效地避免或降低决策失误风险，为公共决策的科学化和民主化起到重要作用。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。多位专家表示，应尽快将党的文件要求转换成法律和制度，让依法决策机制真正落地生效。一是细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论各个环节作出具体规定，实现规范化；二是强化合法性审查机制，对那些于法无据甚至违背法律的决策项目，一定要坚决取缔；三是问责制度常态化，对倒查出来的问题要坚决追究责任，以实实在在的成效取得群众信任。