国家储备林项目投融资模式分析

一、背景

㊀国家储备林项目的建设内容与战略意义

国家储备林是指在自然条件适宜的地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林。

国家储备林建设是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。

㊁国家储备林项目的实施情况和融资现状

自2012年国家储备林项目启动以来，通过试点先行，总结经验，逐步形成了基本的管理体制与运行机制，在储备林基地建设方面也取得了重要突破和重大进展。但随着储备林项目数量的增加、基地规模的扩大，资金投入大、建设周期长、市场化程度低等问题也逐步暴露出来，导致储备林项目融资面临困境。

㊂国家储备林建设相关政策

自党中央、国务院对国家储备林建设作出部署以来，中央各部门及地方各级政府均高度重视，相继出台各项政策文件，以贯彻实施国家储备林建设的战略部署，大力推进国家储备林建设。相关的主要政策文件见下表。

二、国家储备林项目的发展历程

由于商业信贷的资金短期化特征难以满足储备林项目的长期性需求，利用商业信贷的融资成本很高，故我国早期的储备林项目主要依靠开发性、政策性信贷。资金来源主要是国家开发银行、中国农业发展银行的长期贷款，以及财政资金。

为引导鼓励社会资本积极参与林业建设，促进投资主体多元化，2016年国家林业局分别与财政部、发改委联合下发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（林规发【2016】168号）和《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经【2016】2455号）。两个文件均将国家储备林建设划分为重点支持领域，鼓励社会资本参与国家储备林建设。

此后，PPP模式逐渐成为了相关部门和地方政府首选的国家储备林建设模式。采用PPP模式实施国家储备林项目，可以充分利用社会资本的资金，解决当前国家储备林建设的融资困境。截至目前，财政部PPP中心项目管理库有储备林项目143个，储备清单有储备林项目33个。其中，福建南平市、湖北襄阳市的2个国家储备林项目已经入选财政部第4批示范项目。

三、目前主要投融资模式

根据国家储备林建设的特点和需求，国家林业局和省级林业主管部门充分发挥财政资金引领作用和政策性金融优势，整合中央财政、地方配套资金投资国家储备林，同时大力探索PPP模式，形成财政金融和社会资本合力支持的双路径。

综合近年国家储备林项目建设经验，国家储备林项目实施模式（融资模式）主要有（开发性、政策性）信贷融资模式、政府与社会资本合作模式（PPP模式）、股权合作模式。

㊀信贷融资模式

1.模式介绍

●2017年，（国家发改委、国家林业局 、国家开发银行、中国农业发展银行）联合发布《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经【2017】140号），明确提出将国家储备林基地建设作为林业利用开发性和政策性金融贷款的主要支持范围。金融机构根据各地实际需求，提供长周期、低成本的资金支持，贷款期限最长30年，宽限期最长8年，实行基准利率和最低资本金比例。同时可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金。

该融资模式的特点是借款人可通过“林权抵押+政府增信”获取成本较低的资金支持。还款来源分为市场化收益和政府回购资金：对于自身收益较高的可经营性和准经营性储备林项目可通过市场化经营收益作为主要还款来源；经济效益有限或无市场化收益的储备林项目以政府回购方式保障项目还款。

2.市场化运作模式案例

●项目概况

广西是全国最大的商品材生产基地，木材生产和储备的潜力巨大，2012年广西被确定为全国首批国储林基地建设试点省区之一，共承担国储林基地建设任务约2800万亩。

●投融资结构

项目总投资约387亿元，融资需求280亿元，其中，先期实施的一期项目拟营造林750万亩，项目建设期投资125.66亿元，融资需求100亿元以上。

●融资途径

① 整合多方资金

统筹整合中央、地方财政营造林补贴资金，将中央基建及财政、地方配套资金中的营造林补贴资金、其他相关补助资金整合统一用于国家储备林建设。

图1 广西储备林项目资金来源图

② 设立承贷平台

为解决建设主体多的问题，由自治区直属国有独资大型林企广西林业集团作为统一承贷平台，负责承接国开行贷款，同意管理及分配信贷资金，并负责还本付息。

③ 优化信贷产品

国开行为该项目提供了新型信贷产品，贷款期长达27年，宽限期8年，极大的减轻了建设主体的前期还款压力。

●偿还方式

① 稳定项目还款来源

为实现稳定还款，广西储备林项目将生态林和用材林合理搭配，并将长生长周期的大径材和珍贵树种与短生长周期的用材林按一定比例合理搭配，长短结合。同时利用巨大的林下空间，发展林下经济作为大径材培育的前期投入。经过上述措施，使储备林产生了更大的经济效益。经测算，可通过木材采伐实现收益226亿元，能够有效覆盖贷款本息。

② 完善林权抵押机制

根据项目实际情况，国开行允许该项目以商业用地和经济林等作为抵押，为贷款提供担保，并采用动态抵押模式，即“成熟一批、抵押一批、放款一批”，保证林场及时获得信贷资金。

③ 实行林业综合保险

广西储备林项目在投保政策保险的基础上，购买了商业综合险作为补充，并指定国开行为第一受益人，使保险金额能够覆盖贷款本息。

●总体情况

3.政府回购模式案例

●项目概况

根据《张家口市建设国家储备林建设总体规划（2016-2022年）》，2016-2022年张家口市规划实施人工造林678.04万亩，抚育管护863万亩，封山育林82.95万亩。

●投融资结构

张家口市储备林建设任务需投资228.47亿元。其中人工造林投资203.29亿元，抚育管护投资21.9亿元，封山育林投资3.28亿元。抚育管护和封山育林通过国家现有工程解决，人工造林部分剔除国家现有工程投资，仍有98亿元资金缺口。

●融资途径

借款主体层面，张家口市确定由塞林国家储备林基地建设有限公司作为市级融资平台，同时各县区成立县级融资平台。

具体操作层面，由市级融资平台一方面对接市政府，与其签订委托代建或购买服务合同；一方面对接市农发行，统一承贷统一还款。县级融资平台则与县区政府签订委托代建或购买服务合同，与市级融资平台进行对接。

县区政府根据建设项目确定贷款规模，经市林业等相关部门审核后，逐级申报。贷款申请经省农发行批复后，由市农发行向市级融资平台发放贷款，市级融资平台根据确定的资金需求，向县级融资平台发放贷款。

●偿还方式

还款时，根据银行测算的本息数额及还款方式，由市级融资平台汇集县区融资平台财政还款资金，统一还款。

㊁PPP融资模式

1.模式介绍

●根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

项目运作方式主要包括委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。

PPP模式是由政府方采用公开招标或其他竞争性方式选择社会资本方，通过PPP合同及相关协议明确各方权利义务和风险分担。由社会资本方独资或与政府方共同出资组建项目公司，由项目公司负责PPP项目的投资建设运营，合作期满后由项目公司将PPP项目移交给政府方，具体项目如下图所示。

2.典型案例

●采用PPP模式建设国家储备林的项目数量较多，运作方式、资金规模、回报机制也各不相同，以下将列举运作方式为最为典型的BOT模式的案例（福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程）进行分析。

●项目概况

该项目充分发挥福建省作为全国首个生态文明试验区的优势，通过集约人工林栽培、现有林改培、商品林赎买和发展林下经济，达到提高森林质量，提升森林生态功能的目的。项目总建设规模468.97万亩，其中包含集约人工林栽培143.77万亩、现有林改培244.49万亩、现有林“赎买+改培”80.71万亩、现有林中林下种植中药材面积30万亩。

●运作模式

该项目采用建设-运营-移交（BOT）的方式进行运作。

南平市林业局作为实施机构通过公开招标的采购方式选择社会投资人，南平市林业局和社会投资人签署初步合同，社会投资人据此独立出资成立项目公司，南平市林业局与项目公司签署《PPP项目合同》，十县（市、区）林业局与项目公司分别签署《PPP项目子合同》。在合作期内，项目公司负责该项目的投融资、建设（包括人工林栽培、商品林赎买、现有林改培及林下种植）和运营维护（包括森林抚育、管护等）；在运营期，项目公司主要通过“使用者付费”和“可行性缺口补助”的方式获得投资回报；合作期结束后，项目公司将该项目经营权移交十县（市、区）人民政府。项目合作期限为38年，其中建设期8年，运营期30年。

●投融资结构

项目总投资合计为215.33亿元，其中建设投资182.98亿元，建设期利息31.23亿元，铺底流动资金1.12亿元。该项目资金分资本金和融资两部分筹措。项目资本金为36.6亿元，由社会投资人通过自有资金以货币形式到位。剩余资金通过银行贷款等方式解决。

●回报机制

该项目回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”。

使用者付费：项目公司通过主伐和间伐杉木、马尾松、珍贵阔叶树、一般阔叶树，并销售获得木材收入以及其他收入（如林下经济种植收入）。可行性缺口补助：建设成本、运营成本和合理回报与使用者付费之间的缺口部分，由十县（市、区）政府通过补贴方式给予项目公司。

㊂股权合作模式

1.模式介绍

●2021年11月，国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），要求统筹各类政策措施，进一步促进社会资本参与生态建设。

股权合作模式是地方国有平台以国有商品林或其他形式资产作价入股引入具有投融资能力或相应施工能力的社会资本方共同参与国家储备林建设。

2.典型案例

●2021年，重庆市林业投资开发有限责任公司（以下简称“重庆林投公司”）引进中国林业集团有限公司（以下简称“中林集团”）参与重庆林业生态建设。重组后的重庆林投公司由注册资本金1.5亿元增加到30亿元。依靠中林集团的先进技术、管理经验和营销渠道，重庆林投公司通过采取市场化机制独立运作，最大程度地发挥了“央地合作、优势互补、互利共赢”的合作优势。

重庆林投公司以公司资产为重庆市国家储备林建设项目提供担保，支持国家储备林基地建设500万亩，项目投资规模190亿元，融资额度150亿元，贷款期限30年。

四、结语

近年来，通过开发性、政策性信贷融资模式、PPP融资模式、股权合作模式等方式，一批国家储备林项目获得融资，得以落地推进。储备林项目在实施时，应当结合项目自身特点与应用条件，因地制宜选择适合本地区储备林项目的投融资模式。

来源：国土空间生态修复网