改革开放以来，东莞城市发展发生了巨大变化，社会各项事业蓬勃发展，人民生活水平与生活质量极大提高。适应城镇化发展进程，东莞市教育发展取得了巨大成绩。 新时期深化教育管理体制改革既是东莞城镇化发展的必然结果，是推进教育均衡发展与内涵发展的题中之义，也是实现东莞市教育现代化的内在要求。

一、东莞市城镇化历程、特点、趋势及其对教育的影响

  （一）改革开放以来东莞市城镇化发展历程

改革开放35年来，东莞从一个地区生产总值仅有6.11亿元、城镇化率只有16%的农业县发展到地区生产总值突破5000亿元、常住人口823万、城镇化率达到88.7%的现代化城市。2012年东莞城镇化质量指数在全国城镇化质量排行中位居第7位，《2012中国新型城市化报告》中，东莞市新型城市化水平排名全国第11位。东莞市先后荣获中国最具经济活力城市、中国最佳魅力城市、中国最具成长性创新型城市、全国文明城市、国际花园城市、未成年人思想道德建设先进城市等称号。根据东莞市经济社会发展指标特别是人均GDP与城市人口密度的增长情况（见图1），改革开放以来东莞市城镇化进程可划分为以下四个阶段：

    1.起步发展阶段（1978-1984年）。经过建国后农业经济的缓慢发展，至1978年东莞地区生产总值达到6.11亿元，当年末户籍人口为111.23万人，其中非农业人口为18.49万人，城镇化率为16.6%。改革开放以后，东莞发挥毗邻香港、深圳、广州的地理区位优势，以发展乡镇企业为经济基础，以“三来一补”为突破口，大力发展对外加工业，走出了一条发展外向型经济的路子。同时调整农业产业结构，大力发展商品农业。至1984年，东莞户籍人口达118.95万人，城镇化率达到18.90%，人均生产总值首次突破1000元，达到1115元，比1978年增长了近2倍，城镇化进程起步平稳。

   2．快速发展阶段（1985-1993年）。1985年，东莞市户籍人口达120.85万人，城镇化率达到21.09%，人均生产总值为1885元，超过联合国划定的200美元贫穷线标准，开启了东莞城市化的新一轮发展。东莞抓住撤县改市、邓小平南方谈话以及新一轮国际产业转移等历史机遇，大力发展外向型工业，引进资金技术和人才，启动了农村工业化和城市化的进程。至1993年，东莞市人均生产总值达到5850元，三大产业的比重发生了很大变化，第一产业占国民生产总值比重从1985年的27.2%下降到9.2%，第三产业所占比重由21.2%上升到35.2%。这一阶段，东莞市城镇化进程呈现迅猛发展态势，外向经济格局初步形成。

    3．跨越发展阶段（1994—2000年）。1994年，东莞市人均GDP超800美元，标志着东莞市开始进入工业化的初级阶段。在此后的六年间，东莞市坚持以工业化带动城镇化的发展战略，拓宽引资融资渠道，加大外向型经济发展力度，引进国际大型企业，推动以IT产业为代表的现代制造业和高新技术产业迅猛发展，初步形成国际加工制造业基地，奠定了东莞在世界加工制造业中的地位，推动了经济社会的全面发展。至2000年，东莞市常住人口达到644.84万人，比1994年增长近400万人（见表1），平均每年以13.89%的增长率高速增长；城镇化率达到60.04 %。地区生产总值达到820.25亿元，人均GDP超过1800美元，快速进入了工业化的中级阶段，实现了城镇化的跨越发展，呈现内外联动、全面开花的阶段性特征。

    4.转型提升阶段（2001年—）。2001年，东莞人均GDP首次接近2000美元，进入经济社会的转型发展期。在“十五”规划期间，东莞根据“一网两区三张牌”的发展战略和“一城三创五争先”、“一年一大步，五年见新城”的工作思路，“拉开城市框架，扩大城市规模，完善城市功能，提高城市品位”，全面推动东莞城市化建设。到2005年，东莞的城镇化率达到73.02%。“十一五”规划期间，东莞市围绕建设现代制造业名城的目标，创新发展模式，加快经济社会发展双转型，大力推进资源主导型经济向创新主导型经济转型升级，提高城市化发展质量，努力把东莞打造成现代制造业名城、宜居生态城市、和谐幸福家园。2007年，东莞城镇化率达到85.20%，是广东省较早进入高水平城镇化阶段的城市之一。伴随着经济转型升级，东莞市城乡发展进一步协调，城市功能更加健全，城市现代化水平大大提升（见表2）。至2012年，全市生产总值达到5010.14亿元，人均GDP达60693.66元，接近1万美元大关，城镇化率达到88.7%。

 

 

  （二）改革开放以来东莞市城镇化的主要特点

1．城市人口高速增长与阶段发展不平衡。城镇化往往伴随着人口的高速增长。根据发展经济学家哥济马（Kojim）的观点，用城市人口的增长率来衡量城市化的速度，城市人口年增长率在6%以上被认为是“超高速型城市化”、增长3%－6%为“高速型城市化”、增长1%－3%为“快速型城市化”。改革开放35年，东莞经历了农业化到工业化再到城市现代化的发展历程，城市人口从原来的111.23万人快速增长到2012年的825.48万人，城市常住人口的年增长率为5.65%，属于高速型城市化发展。

另一方面，东莞城市常住人口增长呈现阶段性发展不平衡的特点。如图2所示，1978-1986年，城市户籍人口增长率在1%-2%的区间；1989-2000年，城市常住人口年平均增长率稳定在13.88%；2001-2005年，城市常住人口增长近趋于停滞；2006-2010年，东莞城市常住人口增长率又恢复了5%的年增长。

   2.以工业化带动城镇化。东莞的城镇化发展属于新兴工业化经济型（New1y Industrialized Economies，NIE s）模式。凭借区位优势，东莞市大力发展“三来一补”加工业，鼓励发展民营企业，推动产业结构不断转型升级，走上工业化和城市化道路。随着经济的发展，东莞的经济结构发生了深刻的变化，第一产业的比重逐年下降，从1978年占44.6%下降到2010年比重仅占0.4%；而第三产业的比重快速增长，从1978年的11.6%增长到2010年的48.7%，接近第二产业所占比重。伴随工业化进程，东莞城镇化水平不断提高。

   3.外向型拉动式发展。东莞是典型的外向型经济主导的城市。改革初期大力发展以“三来一补”为主要形式的加工贸易，劳动密集型行业在东莞国民经济发展中占有重要位置，行业发展带动大量外来人口来莞工作，使得外来人口数量庞大且逐年增加。至2010年，东莞市常住人口达到822万人，外来人口总量是户籍人口的近4倍。庞大的外来人口为东莞城镇化发展提供了人力资源，推动了东莞城镇化的高速增长。同时，大量外资的涌入，带动东莞外向型经济发展，对东莞的城镇化发展提供了外部推动力量，从而使东莞城镇化进程具有“外向拉动型的城镇化”的特征。

4．市镇并行式发展。东莞城镇化的另一个显著特点是市镇并行发展。东莞的城镇化发展与其行政管理架构有着密切关联。1986年，东莞市撤区建镇，开始了以镇为中心的城镇化发展模式。在东莞现有的行政管理框架下，东莞中心城区的人口集聚力和经济集中度并不强。许多经济强镇在发展中不断突破了中心城区的带动作用，根据自身优势，找准发展的突破口，形成自己的地方特色工业，如长安的五金、虎门的服装、石碣的电子等等。这使得中心城区的中心性地位相对弱化，形成了各镇街全面开花、自下而上内外联动、中心城区与镇街并行发展的格局。

  （三）东莞市城镇化的发展趋势

 “十二五”规划以来，东莞市制定“一主三副两支点”的城市发展蓝图，全方位提高城市化质量，全面高效推进城镇化建设，构建东莞城市框架新格局。从前景趋势上看，未来东莞城镇化将突出在以下三个方面。

1．推进“产城融合”模式，实现新型城镇化的创新发展。东莞市将继续利用区域资源优势，以制造业为支撑，推进产业转型升级，发展产业园区，建设产业新城（如松山湖高新开发区等），借力“产城融合”，打造国际化科技名城，推动东莞与国际化大城市的交汇发展，营造良好的国际化营商环境，提升东莞作为现代化城市的科技品质与国际化创新水平。

2．重视“人文生态”主题，提升新型城镇化建设质量与水平。东莞市将继续打造生态城市与文化新城，建设宜居的绿色生态环境和文化生活圈，营造多元文化相融和谐的包容式城市文化氛围，提升城市的内聚力与竞争力；加快新型城市配套设施建设，健全城市功能，深化管理服务体制改革，推进人的城市化，全面提升新型城镇化的质量和水平。

3．优化城市空间布局，推动城乡一体化建设协调均衡发展。推动“旧村改造”与“城中村”改造，消除城中村（旧村）的重大安全隐患，改善村内及周边地区的生态环境、市容市貌、交通环境及其他生活环境，提高居民生活质量，提升城市整体功能和形象；进一步推进城乡协调均衡发展，实现东莞城镇化内涵式提升。

  （四）东莞市城镇化进程对教育管理体制改革的影响

改革开放以来，东莞教育发展经历了新起步、规模发展、质量提升和内涵发展等四个阶段，从一个教育落后地区发展成为教育强市，全市教育规模不断扩大，教育普及程度达到较高水平。1979年扫除青壮年文盲，1981年普及了适龄儿童小学教育，1989年普及九年义务教育，1995年在全省率先普及高中阶段教育。目前，东莞市已建立起比较完善的国民教育体系和终身教育体系，教育综合实力不断增强。截至2012年底，全市学前教育共有幼儿园804所，在园幼儿25.57万人；义务教育阶段有中小学485所，在校生人数80万人；普通高中40所，在校生人数7.6万人；中等职业学校26所，在校生5.6万人；高等院校9所，在校生人数7.2万人；另有成人高等教育机构5所、乡镇成人文化技术学校32所、民办培训机构302所，全市各类教育培训量每年保持在52万人次以上，各类成人高等学历教育在校生规模达6.16万人。城镇化发展与教育发展是内生成长的统一体，东莞城镇化进程为东莞教育持续发展奠定了坚实基础，对东莞教育管理体制改革产生了深刻影响。

1.城镇化进程促进了东莞“城乡一体化”教育管理体系的建立。东莞以工业化带动城镇化，呈现典型的市镇并行式发展特点，使得东莞的城乡界限并不明显，这种“市镇并行式”的城镇化发展格局，促使东莞市采取统筹管理城乡教育，制定统一教育政策、均衡配置教育资源等有力措施，促进城乡教育的均衡发展，有效提升了教育发展水平。实行市镇两级统筹办学，实施城乡统一的义务教育公办学校生均公用经费供给标准，实现教育投入城乡一体化；投入57.23亿元推进农村小规模学校联合办学，投入30多亿元实施全市高中阶段学校布局调整，实现办学条件城乡一体化；实行小学阶段按地段就近入学，实施小学毕业生升初中电脑派位入学，将5所市属优质高中学校40%的招生指标按比例分配到全市各初中学校，促进入学机会城乡平等；市财政按统一标准发放全市公办中小学教职工工资、津贴和奖金，建立涵盖市、镇、校三级的激励性教师专业化发展体系，促进教师管理城乡一体化；大力实施教育信息化工程，积极开展结对交流、结对协办、区域校际联盟、片区教研等教学交流合作活动，促进城乡教育质量均衡发展。通过一系列的教育管理体制改革，初步建立起东莞“城乡一体化”的教育管理体系，实现了教育投入、办学条件、招生入学、教师管理、教育质量等城乡一体化发展，克服了城乡教育“二元化”倾向，有效促进了东莞教育均衡优质发展。

2．城镇化进程促进了东莞多元教育投入机制的形成。东莞城镇化带来了城市常住人口的高速增长，产生了巨大的学位需求，公办学校已经无法满足庞大的外来务工人员子女的入学需求，这为东莞民办教育的发展提供广阔的潜在市场。同时，城镇化进程推动经济的快速增长，带动了民间资本投资的热潮，东莞市顺应市场需求，积极引导民间资本投资教育，推动了东莞民办教育的产生、发展和壮大，并逐步形成了“政府主导、社会力量参与”的教育投入机制，形成了东莞市公、民办教育共同发展的新格局。截至2012年底，全市民办学校在校生总数达到732575人，其中幼儿园194261人、小学395976人、初中99775人、普通高中19164人、中职学校23399人，占全市在校生总数的一半以上。

3.城镇化进程促进了东莞“以人为本”的教育管理制度的完善。东莞城镇化进程历经两代外来人口的变化。目前，第一代外来务工人员的子女开始成为流动人口的主要构成部分，新一代外来务工人员子女融入城市的意愿比上辈更为强烈，他们正经历由城乡“双向流动”向“扎根城市”的转变、由“谋求生存”向“追求平等”的转变。这促使东莞市不断深化教育改革，关注教育公平。为有效破解外来务工人员子女平等接受教育问题，东莞市坚持以人为本，实行“积分制”办法吸纳外来务工人员子女入读公办学校、购买学位和减免义务教育阶段民办学校在校生学费等多项改革措施，保障外来务工人员子女在城市接受公共教育服务的合法权益；实施“一亿元学前教育政府专项资金补助”，推动学前教育普惠工程；推进异地中考招生制度改革，促进东莞教育普惠、公平。

二、东莞市城镇化进程中教育管理体制改革的举措 与成效

    （一）完善机构设置，优化教育行政管理职能

1988年，东莞升格为地级市，辖区不变，形成了较为独特的不设区、不辖县的地级市和直管乡镇的两级政府管理体制。东莞行政管理体制的基本特征，在行政结构上表现为市镇两级政府管理，行政效能高；在管理职能上表现为财权事权匹配，服务职责清；在发展机制上表现为重心下沉，镇街和村级实力强。适应城镇化进程教育发展的需要，东莞市教育局的机构设置也在不断调整和完善，先后增设了民办学校管理科、高等教育管理办公室、安全管理科、学前教育科、直属学校管理中心等科室和部门，优化了管理和服务，促进了管理和决策的科学性，提高了东莞市教育管理的水平。

  （二）实施“三转二”办学管理体制改革

1985年，随着东莞撤县建市，东莞市实行市、镇、村“三级办学、三级管理”的教育办学管理体制，其中市政府负责办好市属学校，镇街政府负责办好镇属高中、中等职业学校、初中和镇中心小学，村负责办好村初中和小学。三级办学体制一定程度上调动了镇、村办学的积极性，但由于各镇、村经济发展不平衡，教育投入的差异性显现，造成镇、村教育发展不平衡。针对“三级办学、三级管理”存在的问题，贯彻落实国家 “以县为主”的义务教育管理体制的要求，结合东莞教育事业发展的实际，2007年，东莞市中小学办学管理体制由市、镇、村三级办学管理转为市镇统筹办学、二级管理，将镇街高中阶段学校（含职业中学）收回市政府统筹办学，所需经费全部由市财政预算安排；镇街初中、小学由学校所在地的镇街政府统一办学，其中镇街初中经常性办学经费由市财政按经市核定的学生人数和年生均教育成本的90%拨付，余下10%及超出市核定成本以外的经费由镇街财政负担；镇街小学所需办学经费由镇街财政承担，村（社区）不再负责学校办学和管理。实施“三转二”的办学管理体制改革后，理顺了教育管理体制，使市镇两级财权和事权划分更加合理，提高了各级学校经费保障水平，推进基础教育优质均衡发展，提高整体办学效益。

  （三) 完善教育经费保障机制，促进教育均衡发展

东莞市委市政府确立“人民教育政府办”的理念，建立了财政性教育经费逐年增长机制，落实义务教育优先发展政策，改革教师工资发放制度，努力保障“三个增长”与“两相当”。近年来，东莞市财政性教育经费占生产总值的比例与预算内教育经费占财政总支出的比例逐年提高，财政性教育经费投入总额不断增长。如表3所示，2012年东莞市教育经费总投入达到136.3亿元，比2006年翻了一翻多。2013年在全市一般性项目财政支出“零增长”的情况下，市财政预算用于教育方面的专项支出预算仍比2012年增加1.5亿元。另一方面，市级财政在市镇教育经费分担比例逐年增加。从2006年市镇教育经费投入比为0.62，到2012年市镇比达1.18，说明市级财政教育投入已逐渐占居主导地位。

东莞市不断改革财政拔付机制，落实生均公用经费正常供给，各级各类学校公用经费供给逐年增长。2012年，职业教育生均经费（不包括基建）达到7072元/生，比2007年翻了一翻；小学生均经费（不包括基建）为2060元/生，近三年年平均增长15.4%（见表4）。实施教育专项补助机制，通过教育专项经费奖补形式，加强对学前教育、民办教育、职业教育的支持力度，促进了各类教育的均衡发展。伴随城镇化发展，东莞市不断建立健全教育经费保障机制，为高水平推进东莞市教育优质均衡发展提供了强有力的保障。

 

  （四）创新教师管理制度，推进人事管理制度改革

健全收入分配制度，保障教师工资福利待遇。2006年9月起，东莞市在全省率先对镇（街）公办中小学教职工实行由市财政按统一标准进行工资统发；2009年1月，实施东莞市公办中小学校在编教职工绩效工资分配方案，进一步完善了学校教职工收入分配制度。为适应城镇化进程中教师数量需求不断扩大的需要，东莞市制定了中小学教师公开招聘工作方案，完善了教师公开招聘制度与编制管理制度，2010年，东莞市教育系统启动了事业单位人事制度改革，通过岗位设置和定员定岗工作，实现人员由身份管理向岗位管理转变，促进了教师管理工作的科学化和制度化。同时，东莞市积极推进名师、名校、名校长的“三名”工程建设，建立涵盖市、镇、校三级的激励性教师专业化发展体系，构建教师专业成长阶梯；加强校长和后备干部队伍建设，推动校长专业化发展。此外，积极探索“合同制”方式妥善解决历史存留的中小学校代课教师问题。

  （五） 探索“积分制”方式，解决外来务工人员子女教育问题

    伴随着东莞城镇化发展，东莞外来务工人员的数量和规模不断扩大，其结构也从分散的“单身外出”逐渐转变为“举家迁徙”的“家庭流动”，外来务工者随迁子女已成为进军城市的一个不断壮大的群体，其平等接受公共教育服务的问题日渐突出。2001-2012年，全市外来务工人员子女由不足10万人剧增至60.9万人，增长了5倍多，并继续以年均4-5万人的速度增长（见表5）。

为了较好地解决外来务工人员子女就学问题，推进教育公平，东莞市把外来务工人员子女义务教育纳入经济社会发展规划，实施外来务工人员子女就学工程，采取公办中小学挖潜扩容和鼓励兴办民办学校“两条腿走路”的办法，有效解决外来务工人员子女接受义务教育的问题。2009年，东莞市出台了《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》，率先在全省通过“积分制”办法，接收符合条件的外来务工人员子女入读东莞市义务教育阶段公办学校。2012年，东莞市出台了《东莞市企业人才子女入学暂行办法》，实施“同等户籍待遇”政策，解决企业人才子女入学问题。2012年全市通过“积分制”入学的外来务工人员子女人数（含起始年级和非起始年级）达20507人，比2011年增长25.9%。实施“积分制”入学政策以来，东莞市已有65496人通过“积分制”方式入读公办学校。未来，东莞市还将逐年扩大“积分制”入学的惠及面，力争外来务工人员子女入读公办中小学校的数量每年保持不低于10%的增长。

  （六)探索人才培养新模式，推进职业教育管理体制改革

近年来，东莞市高度重视职业教育的发展，通过加大投入，整合资源，扩大规模，提高质量，初步建立了以服务为宗旨、以市场为导向，学历教育与职业培训相互结合、中职与高职共同发展的现代职业技术教育体系。一是统筹规划，推进资源整合。2007年，东莞市实施了高中阶段学校布局调整，新建和扩建中等职业学校9所；2009年，在东部生态园划出2000亩土地投入20多亿元兴建东莞职教城，集学历教育、职业培训、实训实习和技能鉴定等功能于一身，着力打造成为东莞职业教育高地。2012年，东莞市人民政府出台《东莞市中职教育资源整合实施方案》；进一步明确中职学校发展定位、突出办学特色、优化资源配置，同时抓好示范性职业学校创建和重点专业建设，推动了职业教育内涵发展。二是 深化校企合作，创新人才培养模式。近年来，东莞市除推动学校与企业共建校外实习实训基地外，还积极推动学校与企业开展深层次校企合作。改革传统教学模式，积极探索“车间进校”、“企业课堂·岗位学制”、“企业专班培养”等多种人才培养模式。三是 推动中职与高职衔接贯通，拓渠道促发展。东莞市作为“广东省职业教育综合改革试验区”，积极开展中高职衔接培养模式的探索试验，实施中高职五年一贯制培养模式，促进高等职业教育与中等职业教育的课程体系衔接，优化培养过程，进一步提高教育质量。

  （七)完善教育督导制度，推进基础教育优质均衡发展和民办教育规范发展

东莞市将“优质均衡提高”发展作为基础教育发展的目标，在创建省教育强市和推进教育现代化先进市的过程中，充分发挥教育督导的监督、检查、评估、指导等作用，不断完善教育督导制度，实施了《东莞市镇街党政主要领导干部基础教育工作责任考核试行办法》，落实各级政府责任，有效促进了东莞基础教育的优质均衡提高发展。2005年12月，东莞市顺利通过了广东省教育强市督导验收组的督导验收。2007年，东莞市实现了广东省教育强镇全覆盖。2012年，东莞市政府又确定了2015年完成创建广东省推进教育现代化先进市的目标，目前，东莞市已全面启动了创建教育现代化先进镇街的工作。

此外，加强监管，规范督导民办教育。为确保全市民办教育健康有序发展，东莞市除了制定一系列文件规定保证日常运作的规范化之外，还加大管理与教育督导力度，实施民办学校星级管理制度，制定奖励办法，对于通过“规范化学校”、“三星级学校”、“四星级学校”和“市一级学校”督导评估的民办学校，政府给予一次性资金奖励，激励民办学校不断改善办学条件、提高管理和办学水平。同时，加大力度查处违规办学行为，清理整顿无牌无证办学和跨层次招生等无序竞争行为，引导民办学校规范办学、创强评优，提高办学水平。

三、东莞市城镇化进程中教育管理体制改革 主要问题及成因分析

  （一）“以县为主”教育管理体制要求与管理人员编制不足之间的矛盾

2002年，东莞市根据国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定，取消镇一级文教办的设置，并取消相应的编制设置，仅根据文件精神保留“一至二名助理或干事协助乡(镇)长管理具体教育事务”。由于东莞市是不带县的地级市，行政架构比较特殊，撤消镇一级教育行政管理部门，使得东莞教育在行政架构层面上只存在一级管理，由教育局直接管理东莞33个镇街超过1000所中小学校（含幼儿园），任务繁重。宏观上“以县为主”的教育管理体制改革与东莞市地方教育管理实践存在不协调、不吻合的情况，这在具体实施上容易出现管理上的缺位及执行上的不到位问题。另一方面，就目前东莞教育办学经费的投入情况看，镇级财政在教育经费投入上承担着近一半的比重，撤消乡镇行政教育管理部门与编制设置，会产生财权与事权不对称，削弱了镇一级办学积极性。而且在实际教育管理中，很多教育事务需要相关人员负责实施，大部分镇街虽然撤销了文教办等教育行政机构设置和人员编制，仍保留相对应的管理机构和人员协助做好的镇街的教育管理工作，这就产生机构地位与工作人员身份上的尴尬困境，不利于教育管理工作的效能提升与科学发展。

  （二）“两个为主”政策落实与地方财力有限之间的矛盾

实施市镇二级办学体制以来，东莞市教育经费投入总量逐年增加，经费供给渠道更加顺畅，公立学校公用经费供给得到切实保障，从根本上避免了由于镇街村居经济发展不平衡带来的办学经费投入随意性，改善了镇街之间、学校之间教育发展不平衡状况。但是，如此的教育经费投入增长水平仍难以落实国家“两个为主”政策，地方有限的财力难以有效破解学位供给与需求之间的矛盾。一方面，教育支出占比大，市镇财政压力大。2012年，东莞市财政性教育投入共91.64亿元(含收费收入4.48亿元)，占东莞市一般预算支出389亿元的23.49%，达到并超过了广东省下达的指标。截至2012年年底，东莞市共有60.91万名非户籍学生在东莞市义务教育阶段公、民办学校就读。在公办中小学就读的14.21万外来务工人员子女中，小学有11.49万人，初中有2.72万人，按2012年东莞市中小学培养成本小学每生每年 10573元、初中每生每年14434元的标准测算，东莞市财政每年已为外来务工人员子女在公办学校接受义务教育支出约16.07亿元。如果切实贯彻国家提出的“两为主”政策，在民办学校就读的46.71万名外来务工人员子女全部通过公办学校解决，则每年还需增加投入约53.71亿元，每年为义务教育阶段外来务工人员子女投入合计69.78亿元，而2012年东莞市财政一般预算收入为356.32亿元，仅此一项就占市财政预算收入的19.6%，加上本地生源义务教育的必须支出，合计教育支出占市财政预算收入约40%，如此庞大的支出东莞市财政将难以承担。同时，镇街财政教育经费负担也不断增加。根据二级办学经费分担规定，镇街财政是全市教育经费投入的重要部分，随着生均培养成本的不断增加，以及免费义务教育等一系列教育优惠政策的铺开和不断完善，镇街教育经费的负担越来越重，个别镇街因经济状况的变化，甚至难以保障教育经费的稳定投入。以免费义务教育为例，根据广东省关于完善免费义务教育政策要求，东莞市在公办学校全面实行免费义务教育的基础上，从2013年春季学期起，东莞市按省定公用经费补助标准和免费教科书标准，对民办学校全体在校生(不分户籍)给予减免。为了落实该项政策，2013-2015年，镇街财政需要较大幅度增加教育投入，由2013年的2.31亿元增加到2015年4.03亿元(见表6)，镇街教育经费负担日益增加。另一方面，中央与省财政转移支付乏力，金额较少。近年来，中央和省通过进城务工随迁子女接受义务教育中央财政奖励资金、国家助学金、公用经费以及校安工程补助等方式对东莞市的教育经费进行补助。据统计，2009—2011年中央和省对东莞市分别补助13,569万元、19,965万元、19,204万元，而三年东莞市教育投入分别达到49.29亿元、65.31亿元、83.23亿元，中央和省补助分别仅占东莞市这三年教育投入的2.76%、3%、2.3%，显然，中央和省给予的教育补助比例偏低，金额较少。

  （三）学前教育普惠发展与系统性政策扶持乏力之间的矛盾

一是学前教育成本分担机制不完善。学前教育政府分担比例低，财政性经费投入少。2010年以来，东莞市及各镇街财政在学前教育投入的总值逐年增长，2012年市政府设立1.01亿的学前教育专项经费，财政性学前教育投入的比重有所提高，但仍然只有2.4%的相对较低水平。二是投入结构单一，投入方式有待优化。财政性学前教育投入主要集中在公办园，民办园较难得到市财政的“雪中送炭”。2012年起东莞市实施了1亿元学前教育政府专项补助资金，主要用于办园条件的改善、提高教师待遇和师资培训等方面，采用“以奖代补”的形式，惠及全市大部分幼儿园，这对引导学前教育普惠性发展起到较积极的作用，但也有其明显的局限性，部分原来基础较差的非等级民办园得不到更多的支持。 三是普惠性学前教育缺乏政策引导与系统支持。例如，小区幼儿园配套政策缺乏具体实施细则。国家和省虽然出台了小区配套园管理的相关政策和要求，但在实施过程中，由于没有具体的政策执行细则，小区规划设计时配套建设的幼儿园往往被挪作他用。缺乏产权归属的清晰政策引导，各镇街难以顺利收归小区配套幼儿园举办公办园。这迫切需要在现在政策基础上出台相关配套实施细则，对小区配套幼儿园的产权、移交、使用及管理等制定具体执行方案。

  （四）规范发展与民办教育管理体制不完善之间的矛盾

     一是管理架构不完善，管理人手不足。东莞镇街一级没有独立设置教育行政管理机构，行政管理力量薄弱，面对当前民办教育快速发展，民办学校数量激增的情况，在有限的管理人手情况下，难免出现管理不到位的情况。二是行政执法缺乏政策依据。由于从国家到省、市没有具体的可操作性强的行政处罚措施，镇（街）教办普遍感到管理民办教育的责、权不一致，管理难度大，难以建立起强有力的教育行政执法队伍，对违法办学和恶性竞争的处置收效甚微。如对无证办学进行清理取缔时，由于缺乏处罚的法律、法规依据，只能责令其停止办学，强制分流学生，而不能对办学者进行经济、民事或刑事上的处罚，导致无证办学现象屡禁不止 。三是缺乏分类管理机制，影响办学质量提升。目前，东莞市对民办学校未实施分类管理，缺少有效的监控机制。教育主管部门对学校经费收支未能有效监控，相关法律文件关于民办学校“合理”的收益难以调节，学费用于教师职工支出比例差异大，大部分学校办学者为了获取更多利润尽可能节约成本甚至压低教师工资，影响教师队伍建设，影响办学质量的提升。

  （五）教育内涵发展与激励评价机制不完善之间的矛盾

一是教育质量评价机制不够科学。从教育评价主体来看，当前东莞教育质量评估主要由市教育督导室负责，主体较为单一，社会力量参与评估的机制尚未建立，“管、督、评”未能有效分开；从评价内容、评价标准、评价过程、评价目的等来看，目前的教育质量评价体系仍没有达到形成真正意义上的形成性评价、发展性评价的目的，仍不能很好地发挥评价促教育发展的功能，不能满足教育内涵发展的要求。二是职业教育评价体系有待完善。从各类教育质量评价体系来看，基础教育与职业教育的评价应有所区别。目前，职业教育的评价虽有独立的体系，但静态评价多，动态评价少，没有把企业评价列为职业教育评价体系中的重要组成部分。 三是教师竞争激励机制有待健全。教师职务聘任制度难以取得好的良性竞争效果，评聘不分、“一聘永逸”、能上不能下的现象依然存在，影响了人才队伍的竞争力。全市教师交流制度尚未建立，不利于区域内教育资源的均衡配置，与建设现代教育人事制度的要求不相适应。

四、城镇化进程中东莞市教育管理体制改革的政策建议

  （一） 简政放权，对超大规模的镇赋予县级教育行政管理权

适应城镇化教育管理发展的需要，建议对超大规模的镇赋予县级教育行政管理权。在教育规模较大的镇街设置相对应的教育管理机构，给予相应的人员编制，承担普通县级教育管理责任。当前，东莞部分的镇街如长安、虎门等大镇无论在人口总量还是在经济总量上（见表7），均远远大于一些市的县区。在超大规模的镇区成立相当于县区级的教育管理机构，主管该镇区及周边相关镇区的教育管理事务，形成与“市—镇”二级办学相对应的教育行政管理架构，以更好地实施教育管理与服务，增强执法力度，更好地推动当地教育的创新发展。