万亿政府引导基金背后：落地了多少？投向了哪里？

进入2023年，政府引导基金迈入千亿时代，安徽、陕西、广东、上海等各地相继发布消息称将组建千亿规模基金，据每经记者不完全统计，今年年初至今，上述多地发布的引导基金设立总规模已超一万亿元。

“招商压力大。”南方某政府引导基金管理人向记者坦承，“这些百亿、千亿的基金群其实都是逐步到位的，之所以现在就喊出这么大口号，就是希望在激烈的竞争中吸引更多更好的GP。”

虽然“基金招商”诚意十足，但近年来，据相关数据统计，政府引导基金实打实出资子基金的规模却在下降，有分析称，部分政府引导基金投资方式由母基金为主转为直投为主，或在母基金中增加直投比例，进而影响了政府引导基金投资子基金的意愿。

不过在采访中，多位引导基金管理人、GP向记者表示，目前大多数政府引导基金在直投人才和相关经验方面比较欠缺，在现有体制机制下，大规模做直投面临的合规压力和风险很大，需要综合考量其资金定位和现有资源禀赋后审慎决策。

“招商压力大”，政府引导基金迈入千亿时代

进入2023年，不少投资人明显感到，政府引导基金设立速度和规模不断攀升，各地千亿基金频出。据每经记者不完全统计，今年年初至今，安徽、西安、广州等地新成立的千亿级规模引导基金总规模已超一万亿元。

（数据来源：公开资料）

值得注意的是，各地政府推动产业投资的逻辑也正在从单一基金向推动打造基金群转变，据公开信息和清科研究中心调研数据统计，2018年起，全国已有超20个区域陆续进行政府引导基金整合的尝试与探索，近四成发生在2022年。

2022年部分省市政府引导基金整合情况（数据来源：清科研究中心）

“主要是招商压力大。”南方某政府引导基金管理人向记者坦承，当下各地财政并不宽裕，即便在这种情况下，也要挤出资金来做引导基金，可见压力之大。“这些百亿、千亿的基金群其实都是逐步到位，现在喊出这么大口号，就是希望在激烈的竞争中吸引更多、更好的GP，起一点宣传作用。”他向记者解释道。

“引导基金有多火热？连原来美元基金管理人现在都忙着返投落地。”国科嘉和高级合伙人陆佳清向记者描述了他的观察，“目前国资是资金市场绝对的主力，大家都在积极争取引导基金的支持。”

投资子基金节奏降低，东部沿海地区基金更活跃

栽下梧桐树，重要的是引来金凤凰，近两年来，为了吸引GP前来投资，多地围绕出资比例、返投要求、尽职容错与激励机制方面充分让利放权，例如，出资比例上限由通常的30%提升至50%，最高甚至达70%，返投要求也由1.5倍降低到1倍，认定更加灵活等等。

不过，虽然诚意十足，但实打实出资子基金的规模却不断下降，来自LP智库的数据显示，截至2022年11月30日，807只政府引导基金对子基金合计出资规模26562.01亿元，2010年之前和2015、2016年设立的引导基金出资子基金较为活跃，2019年以后设立的引导基金出资子基金的规模不断走低。

以去年为例，来自清科研究的数据显示，2022年新设立的政府引导基金仅有120只，同比下降7.0%；已认缴规模为2812.38亿元人民币，同比下降34.7%，均为近八年来最低水平，已设立的政府引导母基金投资子基金节奏降低。

清科研究中心在2022年度政府引导基金的盘点中指出，投资放缓的背后，一方面是快速发展期扎堆设立的部分政府引导基金规模虚高、实缴不到位，影响了投资工作的开展。同时，一部分基金已完成投资并陆续步入退出期，正处于新老政府引导基金交替的调整期。

记者注意到，出资较为活跃的基金主要在东部沿海地区，例如，苏州天使母基金、山东省新旧动能转换引导基金等投资子基金数量超20只，深圳市天使投资引导基金、上海市天使投资引导基金、苏州市创新产业发展引导基金和南京市产业发展基金等投资子基金数量在10只以上。

2022年部分活跃政府引导母基金投资情况（数据来源：清科研究中心）

陆佳清告诉记者，如果投资机构本身业绩不错，有一定的品牌影响力，在当下政府引导基金的钱相对容易拿到，真正难的是后续募资与返投，很多市场化LP出于投资风险偏好、预期收益等多方面原因考虑，出资政府引导基金的意愿较低，所以，部分基金可能要面临募不到位的尴尬局面。

前海引导基金产业引导基金管理部副总经理李奇就曾吐槽称，“我们受了募资能力不强的个别GP之苦，这些机构基金募不起来，大家都麻烦，见面都尴尬，以前见面的时候热情拥抱，跟我拍胸脯表示能行，最后拍大腿，现在见面就拍桌子了。”

此外，在拼招商、强资产、强落地的目标驱使下，返投、落地成为VC/PE面临的新课题，陆佳清表示，智能制造、重大基建等领域的重大项目固投落地是多数政府引导基金喜闻乐见的。

而为了应对新挑战，投资机构也使出了浑身解数：一个被经常提及的例子是，今年达晨财智内部专门成立了一个新部门--“生态与产业赋能办公室”，部门职责很明确：协助已投企业推动生态合作及产业落地、帮助政府LP招商引资，完成基金返投、产业落地要求。

直投上升影响投资子基金意愿？尚需审慎决策

记者注意到，清科研究中心在分析政府引导基金投资子基金节奏降低时，还提到了另外一个原因：政府引导基金对于招商引资、推进产业项目落地的诉求和层次日渐提升，为直接推动产业落地或实现更高经济效益，部分政府引导基金投资方式由母基金为主转为直投为主，或在母基金中增加直投比例，进而影响了政府引导基金投资子基金的意愿。

对此，海南 私募基金专业委员会主任委员谢式禹向记者分享了他的观察，“政府引导基金做直投在当下并不普遍，如果是基于产业规划需求，需要搭配一些直投份额，这种情况是存在的，但无论是从政府引导基金的设立初衷还是运行驱动力来看，它一定不是以直投为主的。”

他表示，引导基金重在引导，追求的是通过从母基金到子基金的杠杆放大效应，以撬动更多社会资本投向重点产业，盘活地方经济，而非直接投资项目获得高收益。并且，大多数政府引导缺乏直投人才和相关经验，不具备直投的能力，在现有体制机制下，直投面临的合规压力和风险都很大，相较之下，政府引导基金母基金投资子基金的模式是更高效更安全的。

在陆佳清看来，目前各地培育投资科创项目口号喊得很响，对于投资而言，直投更有成就感，对于当地，投资落地一个大项目也更能体现业绩，加之合肥投资蔚来等明星项目成功，“最佳政府投行”的光环效应，不少地方的引导基金都跃跃欲试，当下的确是国资做直投的一个窗口期。

但陆佳清同样认为，政府引导基金在直投方面的人才和经验都相对欠缺，且直投项目面临的风险较高，在现有的体制机制下，政府引导基金尚不具备承担相应投资风险的能力，并不适合大规模开展直投。

引导基金数量和规模已达稳定期，对存量基金精细化运营是未来重点

“当前我国政府引导基金数量和基金规模已经达到一个稳定期，不太可能继续向上大幅增长，而对于存量基金的精细化运营成为未来的重点，比如，如何优化资源配置更好地服务产业、怎么样建立起客观有效的绩效评价体系等。”谢式禹判断道。

2002年 中关村( 000931)创业引导基金成立，这是我国第一只真正意义上的政府引导基金，经过20余年的发展历程，记者注意到，对其运营的反思与改进也不断涌现。

今年1月，洛阳曾发表《中航锂电改革发展经验对我市发展“风口”产业的启示》一文，对洛阳市错失国内动力电池的领军企业中航锂电（现为“中创新航”）的教训和常州经验进行了深入总结和梳理。文章指出，与常州方面相比，洛阳市重视资本、借力资本、善用资本的能力还有差距。比如，洛阳市制造业高质量基金与中航锂电进行过多次接触，但在合作条件上我市更看重资金安全和预期收益，把保底收益承诺和安全退出机制作为投资的前提条件，从与企业共同进退、扶持产业发展的角度考虑不够，导致最终双方未能合作。

谢式禹告诉记者，他观察到政府引导基金正在发生的变化：一是引导基金对子基金管理人的筛选更依赖于第三方的客观数据，而非主观判断。其次，对子基金管理人的考察也不再只是简单地看经济绩效，而是高度聚焦穿透，看底层资产，对于社会资本的撬动作用、储备项目的成色，与当地资源禀赋匹配度等维度的考核做得更严更细。此外，对于子基金管理人与引导基金自身利益一致性的问题也会加入考量范围内。

谢式禹提醒道，当下基金管理人要更重视合规问题，目前关于财政资金的管理规范越来越详细，审计的重点就在合规，基金管理人更擅长从基金的视角上去审视每一笔资金的用途，对于财政资金的资金安全合规有效使用可能并不熟悉，这是需要补课的。

此外，他建议将政府引导基金的部分权限放到产业园区，“在现有的体制机制下，在一个区域，政府引导基金管理者和区域招商引资者分属于两个不同的部门，往往需要更高阶的部门来统筹协调二者的利益关系和绩效考核，但产业园区能很好地将投资和招商二者统一起来，更好地实现以投带引，而且更容易考核。”