内容摘要
针对2020年地方债市场情况，中债资信分别从地方债的发行背景及政策规定、债券发行、交易和存量情况、2021年展望等多个方面进行了总结，现推出2020年地方债市场全景扫描：发行背景及政策篇。
发行背景方面，2020年我国宏观经济呈现先降后升的走势，年度GDP增速为2.3%；受疫情影响，财政收入出现下降，但在更加积极有为的财政政策驱动下，财政支出仍保持增长，财政收支矛盾进一步加剧，地方债的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了政府到期债务周转并支撑了地方基建投资。
债务管理制度方面，2020年监管机构通过完善发行机制、拓宽地方债资金用途、优化地方债期限结构、加强项目管理与信息披露等制度建设，进一步加强对地方政府债务管理的持续规范，坚持“疏堵结合”、“规范管理”的原则，严控地方政府债务风险。
一、2020年地方政府债券发行背景
2020年受疫情影响，我国宏观经济总体表现先降后升，全年GDP同比增速2.3%，财政收入出现下降，但在更加积极有为的财政政策驱动下，财政支出保持增长，财政收支矛盾进一步加剧，地方债的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了政府到期债务周转并支撑了地方基建投资
2020年，受新冠肺炎疫情影响，我国国民经济表现总体呈现先降后升的走势，随着疫情得到控制，我国经济逐渐复苏企稳，经济增长由负转正，全年GDP累计同比增速为2.3%，年内呈现前低后高的走势，一季度GDP增速为-6.8%，二季度增长3.2%，三季度增长4.9%，四季度增长6.5%。受疫情影响，2020年财政收入出现下降，支出小幅增长。2020年1~11个月，全国实现一般公共预算收入16.95万亿元，较上年下降5.3%，远低于2019年同期3.8%的增速，同期，全国实现一般公共预算支出20.78万亿元，同比增长0.7%。整体看，2020年，新冠疫情对中国经济冲击较大，政府税收收入承压，财政收入增速出现下降，但在更加积极有为的财政政策驱动下，财政支出仍保持增长，财政收支矛盾进一步加剧。
在疫情影响下，中央制定了“六稳”加“六保”的工作框架，围绕“六稳”、“六保”，财政部实施了更加积极有为的财政政策。一是疫情导致财政收支矛盾加剧，财政运行压力增加，为缓解财政收支矛盾，财政部扩大了赤字规模，将2020年赤字率提高至按3.6%以上安排，较2019年提高0.8个百分点以上，赤字规模为3.76万亿元，较2019年提高1万亿元，此外，还安排发行抗疫特别国债1万亿元，以上举措缓解了由于疫情给经济造成的下行压力以及减税降费力度持续加码导致的财政收支缺口矛盾。二是财政部为在稳就业、脱贫攻坚、扩大基建投资等方面持续发力，调高了2020年地方政府新增债务限额，其中新增专项债务限额3.75万亿元，较2019年提高了1.6万亿元。在此背景下，地方政府融资需求更加旺盛。
发行节奏方面，2020年全国两会延迟至5月22日召开，继2019年底提前下达新增专项债务额度之后，财政部又分两批提前下达新增债务限额，整体节奏较往年有所不同。2019年底，财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，额度下达后，地方政府积极响应财政部“早发行、早使用”的要求，地方债年初发行节奏较2019年明显加快，2020年1月份地方债发行规模达到7,850.64亿元，发行量较2019年同期大幅增长87.83%，为带动基建投资补短板提供了强大助力。2020年1月下旬以来，新冠肺炎疫情爆发，值此非常时期，2020年2月11日，财政部第二次提前下达2020年新增地方政府债务限额8,480亿元，其中一般债务限额5,580亿元、专项债务限额2,900亿元。地方政府亦充分利用新增额度，复工后积极推动地方债发行，截至2020年3月底，全年地方债累计发行规模达16,015.08亿元，占提前下达额度的86.66%。2020年5月6日，国务院常务会议将2020年一季度末确定的2020年第三批提前下达的新增地方政府新增债务限额的规模确定为1万亿元，同时“力争发行完毕”的时间也由此前提出的2020年二季度末前移至2020年5月底，发行节奏的要求明显加快。2020年5月22日，全国两会召开，经全国人民代表大会批准，2020年地方政府一般债务新增规模确定为0.98万亿元，专项债务新增规模确定为3.75万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。总体上看，2020年地方政府债务新增额度为4.73万亿元，较2019年增加1.65万亿元，其中专项债扩容1.6万亿元，在疫情冲击以及经济下行背景下，新增额度的规模扩张符合市场预期，为带动有效投资、助力经济快速修复发挥了十分重要的作用。从实际发行结果看，2020年全国地方政府债券全年发行规模6.44万亿元，较2019年大幅增长47.71%，其中发行新增债券4.55万亿元，借新还旧债券1.89万亿元。2020年地方政府债券的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了债务到期周转并且有力支撑了地方基建投资。
二、2020年地方政府债务管理制度梳理
（一）地方债参与发行主体进一步拓宽，相关机构职责进一步规范
2020年1月，财政部指导各地财政部门放开外资银行加入地方政府债券承销团的资格限制。截至目前，已有富邦华一银行（台资）、 东亚银行（中国）（港资）等外资银行加入宁波市、重庆市等地方政府债券承销团。引入外资银行加入地方政府债券承销团后，地方债发行渠道可拓展至境外，境外机构和投资者将有机会参与地方政府债券投资，这是继2019年推出地方债柜台市场发行、地方债ETF之后，拓宽地方政府债券投资主体的又一重要举措。
同时，监管对于地方债参与主体在地方债发行过程中的职责也做了进一步规范。比如，《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）新增了有关不定期跟踪的规定，“在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时，及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。”强调“信用评级机构应该持续关注政府偿债能力及偿债意愿的变化，必要时及时采取评级行动。”进一步完善了地方债信用评级业务的要求。此外，多个监管文件还进一步规范了承销商等机构在地方债发行中业务开展方式与相关责任。其中，对采用承销方式发行的地方政府债券，43号文新增了相关要求：“地方财政部门应当与主承销商协商确定承销规则，明确承销方式和募集原则等。地方财政部门与主承销商协商确定利率（价格）区间，各承销商在规定时间内报送申购利率（价格）和数量意愿，按事先确定的定价和配售规则确定最终发行利率（价格）和各承销商债券承销额。”而对采用招标方式发行的地方政府债券，43号文要求：“地方财政部门应当科学制定招标规则，明确招标方式和中标原则，合理设定投标比例、承销比例等技术参数。地方财政部门通过财政部规定的电子招标系统，要求各承销商通过该系统在规定时间报送投标利率及投标额，按地方财政部门制定的招标发行规则，确定债券发行利率及各承销商债券中标额。”
（二）拓宽地方债资金用途，新增补充中小银行资本金用途，重点投向七大领域
2020年7月1日，国务院常务会议决定，在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。此前，监管层多次强调支持中小银行多渠道补充资本，2020年政府工作报告亦明确要求，推动中小银行补充资本和完善治理，更好服务中小微企业。国常会提出的通过专项债补充中小银行资本金的方式，不仅拓宽了专项债资金使用范围，还创造性拓展了中小银行的资本补充渠道。2020年年内多个省份发行专项债用于补充中小银行资本金，中小银行的资本补充将不再局限于IPO、永续债、优先股等传统市场化融资渠道，其面临的资本补充压力或能得到较好的缓解，通过机制传导，中小微企业也能够间接获得更多的信贷投放，促进“六稳”和“六保”目标的顺利完成。
2020年7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），94号文在地方债资金投向方面做出了规定，要求重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目，重点聚焦基建领域，充分调动基建补短板、逆周期调节的效能。这一政策使得土储和棚户区改造专项债券发行规模明显缩减，2020年各地方政府均未发行土地储备专项债，棚户区改造专项债2020年累计发行3,945.3124亿元，同比下降81.79%。
此外，2020年专项债可作为重大项目资本金的比例在2019年20%的基础上也有所上调，此举除在资本金方面给予地方政府更多空间以外，更主要的是释放一个积极的信号，敦促地方政府充分利用专项债券资金更加高效地撬动基建投资。但从实际执行情况看，根据财政部提供的数据，各地用于符合条件的重大项目的资本金的债券规模约1,300亿元，专项债券用于项目资本金的规模有所扩大，但与原来20%的上限规定仍有差距，未来还有一定增长空间。
（三）优化地方债期限结构，合理控制筹资成本，完善地方债限额管理
2020年11月4日，财政部发布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），提出地方政府应科学设计债券期限，地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。对于一般债券，地方政府应当均衡一般债券期限结构，地方政府年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。对于专项债券，地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。对于专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。
2020年12月9日，财政部印发《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），规定“新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。”虽然在实际操作中财政部已按照三类用途进行限额管理，但是旧办法中并未有明文规定，该条规定将其落到实处，限额管理制度进一步规范和明确。
（四）加强地方债项目管理和信息披露，避免资金闲置，严防偿付风险
2020年7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），94号文在调整新增专项债用途方面赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。近年来，地方政府债券资金闲置的问题日益凸出，造成资金闲置的原因主要有项目准备不充分或停止实施、项目进度与资金筹集不衔接等，94号文赋予省级政府调整债券资金用途的权利，有利于解决地方债资金闲置问题，提高债券资金使用效率，带动有效投资。
此外，2020年8月下旬，国家发改委下发通知，要求地方通过国家建设重大项目库按月开展地方政府专项债项目发行使用情况调度，调度内容包括项目实际开工时间、实际竣工时间，资金到位、完成和支付情况，形象进度等信息。国家发改委将根据各地调度情况和填报质量，视情况予以通报，激励先进、鞭策后进。按月开展专项债项目发行使用情况调度，有利于及时掌握项目进展和专项债资金使用情况，能够在督促项目开展尽快形成实物工作量、防范专项债资金挪用、减少资金闲置等方面发挥积极作用。
《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）和《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）均对加强项目管理和严防专项债偿付风险提出了要求，前者要求“地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求”，“对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控。”后者在总则第四条即提出要“加强专项债券项目跟踪管理，严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。”此外，36号文还在地方债信息披露方面提出了要求，要求“地方财政部门应当进一步加大专项债券信息披露力度，充分披露对应项目详细情况、项目收益和融资平衡方案、第三方评估意见等”，“信用评级机构应当规范开展地方债信用评级，不断完善信用评级指标体系，并对外披露。”后续伴随制度的正式实施对于专项债项目管理以及信息披露管理将进一步严格和规范。
整体看，2020年地方债发行继续大幅扩容，一方面充分发挥地方债在拉动基建投资、助力经济修复方面的重要作用，另一方面通过完善发行机制、拓宽地方债资金用途、优化地方债期限结构、加强项目管理与信息披露等制度建设，进一步加强对地方政府债务管理的持续规范，坚持“疏堵结合”、“规范管理”的原则，严控地方政府债务风险。
表1：2020年中央有关地方政府债务管理的政策文件
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