城镇老旧小区改造项目如何做好前期策划？

2019年下半年以来，一系列高层政策信号显示，老旧小区改造是下一个阶段的政府工作重点、势在必行。2020年年初，中央进一步强化了政策指引，加快推进城镇老旧小区改造。老旧小区改造不仅是一个民生工程，同时也是一个发展工程。

老旧小区改造涉及改造原则、筹资渠道、需破解的难题、改造内容、重点工作、关键环节和机制探索等方面的问题。此外，当前老旧小区改造项目出现了蜂拥而上的杂乱局面。为此，需要尽快厘清相关问题，并做好精准的前期策划，以引导项目走上正确的推进路径。

城镇老旧小区改造的特殊性

政策取向

今年的《政府工作报告》明确提出：要做好“六稳”工作，其中一“稳”就是稳投资。在政府投资方面，城镇老旧小区改造是继棚户区改造后既能够满足群众期盼、扩大内需、促进消费，同时又不会导致项目的重复建设，可实现稳增长、调结构、惠民生等一举多得的政府投资方向。城镇老旧小区改造，将是当前及今后一个阶段的政府投资的“主战场”。

协调机制

按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的原则，通过开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动，加强政府引导和统筹协调，动员群众广泛参与。

改造方式

不搞“大拆大建”，不与房地产开发挂钩，摒弃“穿衣戴帽”式改造，注重小区内在肌理调适，充分融合基础类、提升类、完善类改造需求。

筹资渠道

针对老旧小区改造钱从哪里来的问题，国务院常务会议曾明确，要创新投融资机制。老旧小区改造的资金筹集渠道可以按照“谁受益、谁出资”原则，“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”，并结合实际合理确定改造费用分摊规则。同时要确保融资机制可持续，还要防范风险，防止增加地方债务。以专项债券方式探索金融支持时，需解决好改造项目自求平衡的问题。

长效运营

城镇老旧小区改造完成后，小区要建立一个长效运营机制，构建小区安全防范体系、便民服务体系、人民健康保障体系等，使小区居民体验居家舒适感、获得感和幸福感。长效运营的内容包括但不限于小区物业维修，环境治理，服务业门面特别服务，公共物业出租管理，经营性物业运营管理，小区车辆、安防、健康、居家配送大数据系统服务等。

前期策划工作的表现方式和主要内容

由于城镇老旧小区改造存在上述的特殊性，在小区改造之前需要安排一个严谨的策划过程，对不同区块逐一酝酿个性化的应对方案，消解所有的疑虑，拿出一套包括小区现状与改造需求、改造内容及主要工程方案、建设与运营投入产出评估、资金筹措方案、改造后整体效果评估等在内的系统性数据和意见，以便于政府相关部门据此作出科学决策。

策划工作的表现方式

在老旧小区改造前期策划文件的表现方式上，各地出现多种形态，有的称作“老旧小区改造规划”“老旧小区改造实施方案”，也有的直接以“老旧小区改造可行性研究报告”的形式出具。对此，笔者认为，规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的思索和考量，是设计未来整套行动的方案。但在项目层面上，规划由于宏观性相对突出、微观性表现欠缺，不利于直接指导项目的实施。

实施方案具有广泛的适应性，并可对相关事务作出具体明确的安排，其中有一个问题，就是报告中并不体现多方案比选工作，制定出的方案是唯一的，具有较强的规定性、强制性。对于老旧小区改造这样在前期还有很多不确定性因素的工程项目，以实施方案的形式出现，显然是不合适的。

可行性研究是指对拟建项目通过技术经济分析，以用最小的投入获得最佳经济效果的科学研究方法，其工作对象是拟建项目。拟建项目通常通过项目建议书初步指明工程内容，而老旧小区改造项目大多跳过项目建议书阶段，直接进入可研阶段。此时，可研承担单位大多是把小区建筑及配套基础设施方面存在的问题列为工程内容。然而，根据老旧小区改造的政策取向，其工程内容并不局限于此，由于要求多渠道筹资，在小区及其周边挖掘可经营性资源并对资源进行工程整合，就成为了题中之义。可经营性资源工程整合方面的缺失，成为了部分老旧小区改造项目可行性研究报告文本中的一种弊病。

结合相关的政策要求，笔者认为，老旧小区改造工程完全不同于传统的、指向性相对明确的政府投资项目，在老旧小区改造项目前期策划中，它既要有关于整体性、基本性问题方面的考虑，又必须在工程、造价、筹资、回报、管理等方面通过多方案比选择优推荐适宜的方案。其中，多小区组团自求平衡、新并入可经营性资源工程整合和长期运营的成本投入，将是策划工作的重点。此外，策划方案中还可能涉及土地、规划、产权、创新等需要跨部门协调的问题。

因此，老旧小区改造前期策划文件是一份集多功能于一身、为政府提供项目决策和重大问题统筹决议的报告。为此，老旧小区改造前期策划文件，建议以“老旧小区改造组团项目综合评估报告”的形式出具。

策划工作的主要内容

第一，要调查、了解小区现状与改造需求，包括基本情况(小区综合概况、建筑及其配套设施状况、小区基础设施状况、宜居状态评价)，居民改造愿望(对小区建设的需求、对小区管理体系期待、对美好环境与幸福生活共同缔造的意愿)，完善性改造及资源整合的可能性(小区及周边服务业情况、小区公共环境状况、小区及相邻区域可利用资源) 等。

第二，确定小区改造内容及主要工程方案，包括基础类改造(违建整治、建筑物修缮、建筑物配套设施修缮)，提升类改造(基础设施修缮、公共安全设施改造、便民设施)，完善类改造(养老托幼、文化休闲设施、愉悦设施、小区安全智慧管理体系、小区人民健康管理系统)，融资所需的有机改造(小区内公共物业改造、小区内零星资源整合、临近地段有机改造) 等。

第三，进行项目建设与运营投入产出评估，包括项目投资估算(分、子项目工程投资估算、项目总投资估算)，规划长效运营方案(运营体系构建、运营资产管理及经营方式、财务管理)，项目投入产出测算(运营期支出测算、运营期收入测算、项目建设与运营期整体投入产出平衡分析)等。

第四，提交资金筹措方案，包括资金来源分析、资金平衡状况分析、资金缺口弥补方案等。

第五，小区改造后整体效果评估，包括改造后宜居状态评价、共同缔造效果评价、小区长效管理效果预测与评估、社会力量和金融机构响应度评估等。

第六，评估结论和建议。老旧小区居民大多以低收入、中老年人群为主，对改造的基本诉求是解决当下紧迫问题而且不愿意出资，这也是前期策划中不可回避的问题之一。因此，前期策划前应广泛、深入宣传和动员，不能盲目受制于个别民意，应从政府的角度考虑改造规模并告知广大居民，使纳入改造的工程内容具有一定的前瞻性。

单个老旧小区改造很难实现投入产出平衡，因而在前期策划中首先要根据对现状的摸底调查，发现并挖掘可经营性资源(公共物业、公共空地、可整合地块等)，从而在有经营收益的基础上测算可以覆盖的建设投资额度，进而确定可以组团实施的老旧小区改造项目数量。

关于“不拆不建”，不能机械地进行理解。如果小区内有使用期超过45年且功能严重缺失(如多家共用一个厕所)的房屋时，与其扩建增容，不如原地拆除重建，这样不仅可以极大地提升原住民的居住质量，同时可通过重建增加运营收益。

对于小区内历史遗留下来的违章建筑，应该在此次改造中统一拆除，但同时也要考虑居民诉求，否则强拆便会引发矛盾。对此，应视小区情况确定可否默认实际红线，将原来分散的、无规则的违建在此次改造中统一拆除重建，并折合一定成本由居民来分摊。

策划成果的意义和作用

制订《ΧΧΧ老旧小区改造组团项目综合评估报告》，并作为政府投资项目前期工作成果，具有一定的重要意义，其主要表现在以下几个方面：

一是针对某市县数十个、上百个老旧小区，通过评估的形式可以精准确定哪些小区作为一个团组实施改造，有利于避免改造工作的盲目性。

二是改造内容既有别于城市微改造，又不同于城市更新。这一类项目的问题不是政府某一个职能部门可以独立解决，而是要通过更高层级的联合审查和综合统筹才能决定，这也正是老旧小区改造要创建统筹协调机制的原因之一。

三是对于政府管理来说，老旧小区改造工程要依次通过建立项目储备库、项目库、年度项目计划等方式循序推进。项目储备库的建立相对简单一些，由社区上报历史统计数据就可以入库。但是，进入项目库后就应该严格履行程序，实实在在地开展工作。制订《ΧΧΧ老旧小区改造组团项目综合评估报告》及其审批意见，便是为入项目库的工作内容之一。

结合所述，《ΧΧΧ老旧小区改造组团项目综合评估报告》的作用，汇总起来有以下几点：

一是明确了从储备库中可以遴选出哪些小区经过组团综合评估可以进入项目库;二是推荐的可经营性资源及其整合措施，为政府统筹协调提供了清晰而具体的对象和路径;三是形成了相对全面的改造工程内容清单和对应的工程建设方案，可以得出相对准确的团组项目总投资;四是在有效规划长效运营机制的基础上，可以相对准确地测算运营成本，并在此基础上得出投入产出平衡测算数据;五是可以作为地方政府项目库入库审查的重要依据;六是可以作为老旧小区改造专项债券发行申请的重要的支撑性文件;七是项目一旦入库，便具备了向政府申请专项奖补资金的条件;八是可以直接从项目库中提取并申请列入政府下一年度项目计划;九是可以在工程内容上对可研形成相对指引和约束，同时有利于加快可研进度。

问题与建议

据不完全统计，在全国460亿平方米的住房建筑中，老旧小区存量达100亿平方米。老旧小区改造将拉动投资10万亿元，规模之大、资金之巨需要经过多年努力才可以消化掉，切不可章法失序，一哄而上。为此，特提出以下几个方面的建议：

一是要探索老旧小区改造项目生成机制，直击老旧小区改造要害。当前出现的一些状况表明，多数人仍然是以棚改的思维进行老旧小区改造，导致出现了前期工作简单化、粗暴化现象。建议将老旧小区改造组团项目综合评估作为生成过程必经之路，通过审查后入项目库，完成项目生成过程的核心程序。

二是对综合评估报告进行联合审查，是有效的工作方法之一。建议政府尊重老旧小区改造面临的客观情况，按照上级部署建立地方政府领导小组，统筹协调包括完成联合审查在内的需要威权管理的推进机制。

三是简化程序要科学、守法。建议略去项目建议书阶段的工作，但对项目团组内的每个小区应当分别开展改造项目的可行性研究，完成项目生成过程的关键程序，进而继续完成立项审批、工程管理、造价管控、工程验收与移交等项目建设管理任务。

四是老旧小区改造专项债申请是当前的热门话题之一，但操作过程中容易出现时间错配和程序错配等问题，所以这方面有待进一步探讨。

五是关于老旧小区改造实施主体，地方政府多授权当地国企(地方平台公司)来承担。这一做法，挤压了其他高效管理方式的施展空间，建议保留多样化的推进方式。

六是关于老旧小区改造项目初步设计和施工图设计与审批问题，建议采用不同的建设管理实施方式，区别对待。如果采用传统的设计、施工平行发包方式组织项目实施时，则实施机构应分别委托完成项目初步设计和施工图设计，并对施工图和施工图预算组织联合审查后，实行组团项目集中授权或公开招标;如果采用工程总承包方式发包，则建议实施机构将团组项目委托咨询机构逐一完成扩大的初步设计，并以团组项目扩初设计的总概算为控制指标，采用授权或公开招标方式确定承包方。承包方完成施工图设计并承担施工图设计风险。

来源：中国勘察设计杂志

作者：宋志宏 黄小利