应急物资管理体系概述

1. 国家物资储备与管理体系

（本文截取自本人为国科大·应急管理科学与工程学院编写的相关课件，请勿作他用）

在《国家突发公共事件总体应急预案》第1.3节“分类分级”中，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将我国突发公共事件分为了：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。分别由应急管理部（主管自然灾害和事故灾难两类突发事件）、卫健委（主管公共卫生事件）、公安部（主管社会安全事件）牵头负责。由于突发事件类别和应对方式不同，各部门对应急物资的定义和管理范围也有差异，因此根据行政职能，建立了如下的物资储备与管理体系：

卫健委及下属单位和医院、医疗器材厂家、制药厂等主要负责医疗器材器械与医疗用品等物资；水利部及下属单位主要负责防汛抗旱类物资；应急管理部及下属单位主要负责自然灾害和事故灾难类应急物资；国家粮食和物资储备局及下属单位、中储粮等主要负责粮油等国家战略性物资；公安部及其下属单位主要负责应对社会安全事件的装备设备等物资；部队由于特殊性，除军事装备外，还会承担一部分综合性的国家战略物资储备；另外还有其他规模性企事业单位储备并管理各种特种物资。

由于行政机构的差异性与特殊性，因此本文主要论述国家物资储备与管理体系下的应急物资储备与管理体系。

本文论述的应急物资储备与管理体系的主责单位有：应急管理部及突发事件发生后协调联动活动更广泛的水利部、国家粮食和物资储备局、以及交通运输部。

本文论述内容主要包括：对应急物资储备与管理体系的构建进行系统性说明；对四部委在应急物资储备与管理体系中各自的职能职责、活动内容进行说明；对支撑体系运转所需要的保障技术进行说明等。

2. 应急物资储备与管理体系

目前在应对自然灾害、事故灾难方面，应急管理部门、水利部门、国家粮食和物资储备局以及交通运输部门目前已形成了较为密切的绑定关系。根据部门职能，突发事件发生后，应急管理部门负责统筹调拨自储、他储（水利部门、粮食和物资保障部门）、社会捐赠以及众储的应急物资，同时联动交通运输部门进行物资运输和投送。

但由于四部门主体责任单位行政独立，缺乏统一的协调联动机制与信息技术保障，所以在实际沟通与协调处置过程中，仍存在政令不通畅、权责不统一等问题，导致国家在统筹统计与规划应急物资储备能力以及应对突发事件时调拨调度能力出现困难和滞后。

因此应急物资储备与管理体系的建立，应构建以“应急管理部-水利部-国家粮食和物资储备局-交通运输部”4个主责单位权责明确的“协调联动”机制，构建以“国家-省-市-县区”4级行政体系政令通畅的“行政管理”机制，构建以“物资管理-物资储备-物资运输”3级管理体系资源目录的“统筹管理”机制，构建以“政务-社会”2个参与群体透明公开的“双向互动”机制，从而实现“纵向到底、横向到边”的现代化应急物资储备与管理体系。

在现代化应急物资储备与管理体系中，各级行政机关内的平行单位包括应急部门、粮食和物资保障部门、水利部门、交通运输部门联合构建统一的应急物资保障中心。通过应急物资保障中心，在非战时情况下各单位可以对属地内物资库和运输保障车队，依据管辖范围，各自开展管理工作，平台进行数据汇聚后反哺全量呈现给各单位；而在战时，可以快速形成以应急管理部门为主体的响应中心，对属地内应急物资进行统一的物资调拨和运输调度。另外，统一的应急物资保障中心可以通过数据交换系统实现对下级行政机关的数据整合，以及向上报送，和对社会群体的信息公开。

3. 应急物资储备与管理主要活动

从灾难事故发展阶段和我国应对流程，可以将应急物资储备与管理的主要活动分为事前准备、事发应对、事后归集三个阶段，包括：统筹规划、采购、储备、调派、调度、回收、轮换等众多活动。其中各项工作活动又会根据行政层级而有所差异：

3.1事前准备

事前准备阶段的主要工作包括：统筹规划建设应急物资库和运输车队、统筹规划应急物资储备和调度方案、编制更新应急物资目录、编制物资采购预算和采购计划、物资采购与储备、汇聚应急物资数据等。

统筹规划建设：应急管理部、国家粮食和物资储备局、水利部根据党和中央发展规划，统筹规划建设全国各地中央级应急物资库、粮食储备库、应急防汛抗旱物资库。上述各部委下属各级、各地方行政单位根据中央和部委指示，开展属地内各类应急物资库的统筹规划与建设工作。

统筹编制应急物资储备规划：应急管理部、国家粮食和物资储备局、水利部根据党和中央发展规划，统筹编制全国各地中央级应急物资储备规划。上述各部委下属各级、各地方行政单位根据中央和部委指示，开展属地内应急物资储备规划的统筹编制工作。

编制更新应急物资目录：应急管理部依据《GB/T 7027-2002 信息分类和编码的基本原则与方法》，编制并更新指导负责应急物资储备的单位使用全国统一编码和分类的目录，开展物资采购与储备的标准文件。目前我国已于2020年3月发布《GB/T 38565-2020 应急物资分类及编码》，并根据实际需要进行扩充。

编制物资采购预算和采购计划：应急管理部、国家粮食和物资储备局、水利部及下属各级、各地方行政单位依据历年度物资储备与耗用统计报告、物资轮换分析报告，突发事件发生趋势报告，人口、企业等生产、生活及环境等基础数据，编制次年度要采购的包括物资品类、物资数量、采购预算等信息的应急物资采购预算和采购计划。目前我国财政独立，政府包括应急物资储备部门的采购事项要由财政部门进行预算审批，因此采购预算只有在经过和财政部门“二上二下”确定预算后，才可以在次年度根据采购计划开展实施采购活动。

物资采购与储备：应急管理部、国家粮食和物资储备局、水利部及下属各级、各地方行政管理单位依据财政部门审批的采购预算开展应急物资采购工作（具体采购工作可参照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府招标投标法》等文件）。已签订应急物资供应合同的供应商根据合同，将物资发往指定的应急物资储备单位，并在通过签收、质检等环节后由物资储备单位负责人对物资入库以及开展后续的盘点、出移库等仓储管理工作。

汇聚应急物资数据：应急管理部、国家粮食和物资储备局、水利部及下属各级、各地方行政管理单位在将属地范围内应急物资汇聚后，依托信息化平台实现逐级上报，最终形成我国“纵向到底、横向到边”的应急物资一张图，为国家应急物资统筹规划及救灾响应提供有力支撑。

3.2 事发应对

目前我国自然灾害、事故灾难事件的应对主责单位是应急管理部门，因此事发应对阶段主要是事发地主责的应急管理部门根据事件烈度和影响范围以及持续时间等信息开展物资调拨，从而保障抢险救援工作的顺利展开。其活动主要包括：应急物资风险应对能力分析、应急物资调度预案、应急物资调拨调度、应急物资出库接收、应急物资运输调度等。

应急物资风险应对能力分析：应急管理部及下属各级、各地方应急管理部门通过应急物资保障综合应用平台中的辅助决策系统，对属地内储备的应急物资在应对各类、各级别突发事件时的应对能力进行模拟分析，从而找出应急物资储备的薄弱环节并进行行政补足，提升各地以及全国范围内突发事件的综合应对能力。

应急物资调拨调度预案：应急管理部及下属各级、各地方应急管理单位通过应急物资保障综合应用平台的辅助决策系统和专家会商，对属地各类各级别突发事件进行分类整合，并根据决策建议与意见，制定标准化的应急物资调拨调度预案，从而提高应急管理部门在面对属地内突发事件的响应与物资调拨调度效率。应急物资调拨调度方案应具备自主学习能力，可以自行通过历次应对事件的物资调拨数据以及城市基础数据的变化进行深度学习分析和衍化，提高预案的精准度。

应急物资调拨调度：目前我国应急物资的调拨调度分为：普通调拨、紧急调拨、协同调拨、上报申请等方式。

——普通调拨：应急管理部及下属各级、各地方应急管理部门为应对可能发生的灾害事故，提前从属地内应急物资储备单位调拨调度应急物资，发往预受灾区域的活动属于普通调拨；

——紧急调拨：应急管理部及下属各级、各地方应急管理部门为应对即将或已经发生的灾害事故，临时或紧急从属地内应急物资储备单位调拨调度应急物资，发出并交由预受灾、受灾地区的应急管理部门、应急物资储备单位或者受灾现场相关负责部门或人员接收。紧急调拨和普通调拨的区别在于时效性强，紧迫性高，所以需要应急管理部门的审批流程精简，应急储备单位备货出库以及物流迅速，接收方式也要更加灵活，从而为紧急抢险救援工作提供保障。

——协同调拨：应急管理部及下属各级、各地方应急管理部门在响应突发的自然灾害和安全生产事故时，如果涉及到调拨调度粮食等基本生活保障物资和防汛抗旱的自然灾害特种装备物资并且需要向同级的国家粮食和物资保障局、水利部门发起物资调拨调度协同，待对方行政确认后，各自向其直属物资库发起物资协同调拨调度。其中，由于我国各地存在多单位应急物资同存一库的情况，因此协同物资调拨与应急保障车辆调度时，应急物资保障系统要具备为应急物资储备单位提供灵活、高效、统一的物资备货出库以及归集物流能力。

——上报申请：当预受灾、受灾所在地区的应急物资储备难以满足突发事件应对的需要时，当地应急管理部门可以向上级应急管理部门发起物资申请，并由上级或更高级部门进行统筹安排，进行异地物资调拨调度。目前我国应急管理部制定了特重大突发事件的逐级上报和现场督导机制，且各地应急物资储备能力也不断完善，因此物资上报申请机制在现实中较少发生。

应急物资出库接收：应急物资储备单位在接到属地或异地应急管理部门的物资调拨通知后，根据物资调拨清单进行物资准备，并装运到指定的运输车辆或自行安排的运输车辆，运送到接收单位。接收方包括但不限于：应急管理单位、应急物资储备单位或者受灾现场相关负责部门或人员。

应急物资运输调度：运输调度可以由发起调拨的应急管理部门联同交通运输部门进行统一调度，也可以由应急物资储备单位进行自行安排。

3.3 事后归集

事后归集是指突发事件成功处置后，属地应急管理部门或现场相关负责部门或人员对物资进行妥善处置的工作。主要活动包括：物资回收、物资轮换等。

应急物资回收：成功完成抢险救援后，属地应急管理部门、应急物资储备单位或现场相关负责部门或人员对调拨给预受灾地区、受灾现场、受灾属地应急管理单位或应急物资储备单位的、未使用或已使用但可以经过维修后继续重复使用的应急物资进行回收统计，并进行回收入库。

应急物资轮换：应急物资储备单位对应急物资储备库中达到过期或已破损的物资，在经过残值评估后，通过流入市场或销毁等活动进行物资轮换。注意：因非人为因素致使破损严重不能继续使用或超过储备年限无法使用的应急物资，需经有资质的单位检测即残值评估后，由储备单位及时向属地应急管理部门（水利部门、粮食和物资储备局）、财政部门报告，经主管部门审核批准后方可报废。对报废应急物资的可利用部分应充分利用。另外应急物资报废处置的残值收入由储备单位按照有关规定，上缴属地国库。